16/08/2013
0Анатолий Петров: "Куда вести лесное хозяйство?" / "Куда Вы ведете галузь"- именно в такой формулировке этот вопрос постоянно звучал на коллегия Минлесхоза, а затем Госкомлесхоза. На него вынуждены были отвечать многие чиновники, руководители областного уровня и ученые отрасли. Теперь этот вопрос ни задавать, ни на его отвечать уже некому. У нас восторжествовали классические ориентиры: "Не спрашивай, какой там редут, а иди куда ведут…", "Хотя команда и слабосильна, зато в кармане моём обильно"…и.т.п. А статью уважаемого Анатолия Павловича прочитайте… Специалистам она будет интересна и полезна… М.П./
Лесной кодекс 2006 года, разделив в управлении лесами государственные (административные) и хозяйственные (коммерческие) функции, разрушил монопольную систему ведения лесного хозяйства, которую представляли лесхозы в статусе федеральных государственных учреждений. Взамен не было создано новых форм организации государственного и хозяйственного управления лесами. Если в отношении органов государственной власти в области лесных отношений на федеральном и региональном уровнях позиции Кодекса сформулированы в статьях 23, 81-84, то организация ведения лесного хозяйства на землях лесного фонда, не переданных в аренду, оказалась за пределами ответственности лесного законодательства.
Пятилетка – в минус
Статья 19 Лесного кодекса «Мероприятия по охране, защите, воспроизводству лесов» передала эту ответственность федеральному закону № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
В соответствии с данным законом органы государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере лесных отношений размещают заказы на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов путем проведения торгов, привлекая для этих целей субвенции из федерального бюджета или средства собственного регионального бюджета.
Кодекс разрешил одновременно при размещении заказа на выполнение работ по охране, защите и воспроизводству лесов осуществлять продажу лесных насаждений для заготовки древесины, тем самым усиливая материальную заинтересованность хозяйствующих субъектов в их участии в аукционных процедурах.
При отсутствии в сфере лесохозяйственного производства профессионально подготовленных субъектов малого бизнеса участниками проводимых торгов при размещении государственного заказа стали государственные организации, созданные на месте бывших лесхозов и в ряде случаев сохранившие их названия, в статусе либо государственных унитарных предприятий субъектов РФ, либо автономных учреждений. В наследство от прежних лесхозов им перешли материальная база, включая машины и механизмы для выполнения лесозаготовительных и лесохозяйственных работ с высокой степенью износа, а также кадры «с привычками» вести лесное хозяйство за счет бюджетных средств.
По результатам пятилетнего срока деятельности унитарных предприятий и автономных учреждений стало очевидной их низкая эффективность в сфере ведения лесного хозяйства. Роль здесь сыграли сразу несколько факторов. Во-первых, непредсказуемость получения доходов от государственного заказа на выполнение лесохозяйственных работ ввиду высоких коррупционных рисков при проведении торгов. Во-вторых, отсутствие возможности проводить бизнес-планирование своей текущей и перспективной деятельности, так как созданные организации в отличие от арендаторов лесных участков не имеют объекта для хозяйственного управления в виде лесной площади. В-третьих, отсутствие возможности для привлечения заемных средств под развитие материальной базы. И, наконец, высокий удельный вес накладных расходов в затратах на проведение лесохозяйственных мероприятий, обусловленных поддержанием социальных стандартов жизни местного населения, включая обеспечение его трудовой занятости.
Изменить ситуацию к лучшему оказались не в состоянии административные меры, принимаемые в ряде регионов с нарушениями гражданского и лесного законодательства.
Речь идет о превращении государственных организаций в арендаторов лесных участков с распространением на них правовых норм, регулирующих арендные отношения. В данном случае государство в лице органа государственной власти субъекта Российской Федерации вынужденно представляет как интересы арендодателя, так и интересы арендатора, каким является либо унитарное предприятие, либо автономное учреждение.
Совмещение в управлении государственных и хозяйственных интересов создает дополнительные коррупционные издержки, с одной стороны, увеличивающие затраты на проведение лесохозяйственных мероприятий, с другой стороны, снижающие качество выполненных работ.
Для финансовой поддержки унитарных предприятий и автономных учреждений органы государственной власти в нарушение лесного законодательства используют и другой механизм, передавая в рубку под видом рубок ухода и санитарных рубок эксплуатационные насаждения.
Все сказанное выше говорит о необходимости срочно ввести в лесное законодательство нормы, создающие условия для эффективного ведения лесного хозяйства на землях лесного фонда, не переданных в аренду. Об этом шла речь на апрельском заседании президиума Госсовета, по итогам которого президент РФ дал поручение правительству: «внести в законодательство Российской Федерации изменения, предусматривающие получение права на осуществление мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов специализированными государственными учреждениями субъектов Российской Федерации без проведения конкурса».
По чему ностальгируем?
Названное поручение, не предлагающее конкретных решений, было воспринято среди большинства руководителей и специалистов в органах управления лесами на федеральном и региональном уровнях, а также среди общественных организаций как возможный возврат к тому времени, когда лесное хозяйство на всех землях лесного фонда осуществляли лесхозы. Открытым остается только один вопрос: в каком правовом статусе следует возрождать лесхозы?
Дело в том, что лесхозы с того времени, когда они были созданы, а это начало 30-х годов прошлого века, несколько раз меняли свой статус и содержание своей деятельности.
В советский период вплоть до принятия Основ лесного законодательства в 1993 году лесхозы были государственными предприятиями по аналогии с совхозами в сельском хозяйстве.
На первом этапе их развития в довоенные и первые послевоенные годы до создания совнархозов в 1957 году лесхозы в основном выполняли управленческие функции, включая отпуск леса на корню и контроль за деятельностью лесозаготовителей.
В период действия совнархозов (1957-1965 гг.) лесхозы и леспромхозы были объединены в комплексные лесные хозяйства. При ликвидации совнархозов в многолесных районах произошло обратное разделение комплексных хозяйств на лесхозы и леспромхозы, а в малолесных районах такое разделение не состоялось, в результате чего лесхозы стали комплексными хозяйствами, соединяющими функции управления лесами с хозяйственной деятельностью, включающей рубки главного пользования, рубки ухода, лесовосстановление, уход за лесом, деревопереработку и побочное пользование.
Лесной кодекс 2006 года разрушил систему лесхозов. но не создал ничего лучше
Доходы лесхозов в статусе государственных предприятий на данном этапе их развития состояли из бюджетных ассигнований, которые шли по сметам на выполнение административных функций и лесохозяйственных работ, не приносящих дохода. С другой стороны, лесхозы получали средства от так называемой хозрасчетной деятельности.
Хозрасчетная деятельность даже в условиях плановой экономики создавала экономические стимулы к развитию лесхозов путем укрепления их материально-технической базы, решения социальных вопросов при трудоустройстве местного населения.
Основы лесного законодательства 1993 года радикально изменили статус лесхозов, превратив последние из государственных предприятий в органы государственного управления лесным хозяйством, с введением запрета лесхозам вести рубки главного пользования и перерабатывать заготовляемую от этих рубок древесину.
За лесхозами в статусе органов управления лесным хозяйством были сохранены сметно-бюджетное финансирование и возможность получения доходов от разрешенных видов хозяйственной деятельности.
Лесной кодекс (1997 г.) еще раз поменял статус лесхозов, придав последним правовую форму федеральных государственных учреждений, работающих в экономических условиях, создаваемых Бюджетным кодексом в плане использования доходов от платы за использование лесов и хозяйственной (коммерческой) деятельности.
Самые благоприятные условия для функционирования лесхозов были в период до 2001 года, когда наряду с бюджетными ассигнованиями в доход лесхозов поступали средства, образующиеся за счет превышения цен на древесину на корню минимальных ставок платежей при проведении лесхозами торгов.
Начиная с 2002 года данные доходы были направлены в бюджетную систему, что негативно сказалось не только на финансовом состоянии лесхозов, но и на эффективности использования лесов в целом, особенно в регионах с высоким спросом на древесину на внутреннем и экспортном рынках.
Федеральный закон от 22.08.04 № 122-ФЗ внес очередные изменения в структуру деятельности лесхозов, освободив последние от функций государственного управления лесами, включающих контроль и охрану, передав их на исполнение надзорному органу в составе Министерства природных ресурсов.
Таким образом, накануне институциональных преобразований, осуществленных последним Лесным кодексом, лесхоз был федеральным государственным учреждением, которое, с одной стороны, получало бюджетные ассигнования на ведение лесного хозяйства без проведения конкурсов и аукционов. С другой, зарабатывало внебюджетные доходы от реализации продукции, полученной при рубках ухода и побочном пользовании. Лесхоз выполнял лесохозяйственную деятельность на условиях, когда лесхоз был заказчиком, исполнителем и приемщиком работ. Он не получал доход от продажи древесины на корню по договорам аренды и на торгах и не имел возможности привлекать заемные средства для эффективного развития хозяйственной деятельности. При этом для оплаты труда работников применялась тарифная система, не стимулирующая рост производительности труда.
Рыночный подход
Все изложенное выше свидетельствует о том, что у государственной структуры, именуемой лесхозом, на разных этапах своего развития были разные возможности для ведения лесного хозяйства, но все они не были основаны на рыночной организации лесохозяйственного производства.
Между тем зарубежный опыт ведения лесного хозяйства в лесах с государственной собственностью, который, к сожалению, не стал объектом изучения и применения в Российской Федерации, дает примеры, как можно эффективно управлять государственными лесами, руководствуясь рыночными критериями и подходами.
Речь в данном случае идет о ведении лесного хозяйства не на базе частно-государственного партнерства при концессионном лесопользовании, которое имеет место при эксплуатации бореальных лесов (Канада) и тропических лесов (страны Юго-Восточной Азии, Африки и Латинской Америки), а на базе государственных коммерческих организаций в европейских странах.
Транспортная и экономическая доступность лесов в странах Европы обусловила нецелесообразность организации их использования на базе концессионных или арендных отношений, что привело собственников лесов (государства) к признанию их владельцами государственные организации в форме унитарных предприятий и акционерных обществ.
Такое «признание» в каждой стране было юридически оформлено специальным законодательным актом, устанавливающим права и обязательства государственных коммерческих организаций в сфере использования, охраны и воспроизводства лесов; отношения организаций с бюджетом по налогам, другим платежам и заимствованиям; процедуры приватизации лесных земель или их покупки у частных лесовладельцев; лесоводственные и экологические стандарты для оценки деятельности государственных организаций.
Организация ведения лесного хозяйства государственными коммерческими организациями иллюстрируется приводимым ниже опытом двух стран: Финляндии и Латвии.
Финляндия: госкомпания может быть эффективной
Хозяйственное управление лесами, находящимися в собственности государства, начиная с 1994 года осуществляет Лесная служба (Metsahallitus) в статусе владельца – государственного унитарного предприятия.
Правовой статус Лесной службы, ее организационная структура установлены двумя основными законами: законом о государственном предприятии 1987 г. с поправками в 2003 году и законом о Лесной службе 1993 г.
Во владении Лесной службы находятся лесные и водные ресурсы с общей площадью 12,6 млн. га.
Лесная служба в своей деятельности подотчетна двум министерствам: министерству сельского хозяйства – по коммерческой деятельности и министерству охраны окружающей природной среды – по выполнению административных функций в области охраны природы. Названные министерства, являясь уполномоченными органами собственника (Правительства) и взаимодействуя между собой, определяют Лесной службе на каждый год и в перспективных планах цели и задачи в публично контролируемых показателях.
Лесная служба ведет лесохозяйственные и лесозаготовительные работы, поставляет на рынок круглые лесоматериалы. За последние годы объем заготовляемой древесины при всех видах рубок составляет около 6 млн. м3, что обеспечивает поступление ежегодного дохода в сумме около 320 млн. евро. Лесная служба как предприятие не имеет собственной техники и оборудования. Все лесозаготовительные и лесохозяйственные работы выполнятся контракторами с занятостью около 1150 рабочих мест. Переработка заготовленной древесины силами предприятия законодательно запрещена, что создает конкуренцию на рынке предложения круглого леса.
Кроме того, Лесная служба ведет заготовку и продажу семян, производство и продажу саженцев, занимается разработкой песчаных и каменных карьеров, имея доходы от продажи песка и камня, а также предоставляет услуги в сфере туризма, охоты и рыболовства.
На создание условий для лесного туризма и лесной рекреации государство выделяет бюджетные средства по линии Министерства охраны окружающей природной среды. По состоянию на 2011 год в лесах Финляндии создано около 7 тысяч километров пешеходных маршрутов, оборудовано почти 3 тысячи мест для разведения костров. В 2011 году национальные парки и участки пешеходного туризма посетили 2,09 млн.человек, было продано 119 тысяч лицензий на охоту и рыбалку.
Помимо всего прочего Лесная служба занимается разработкой проектов в области производства нетрадиционных видов энергии, а также продажей и покупкой земельных угодий. Земельные участки выкупаются у частных лесовладельцев в основном для использования в природоохранных целях. С другой стороны, Лесная служба наделена полномочиями по продаже лесных земель, в основном небольших участков частным лесовладельцам, которые могут более эффективно их использовать. Государство установило для Лесной службы ограничение по стоимости сделок при продаже (покупке) лесных земель в сумме 5 млн. евро. На совершение сделок с большей стоимостью решение принимает парламент Финляндии.
В финансовом отношении все расходы за исключением тех, которые обеспечивают выполнение природоохранных функций, Лесная служба покрывает за счет получаемых доходов. После уплаты всех установленных налогов (по аналогии с частным бизнесом) Лесная служба вносит в бюджет Финляндии полученный чистый доход в форме дивиденда.
Суммарный валовый доход от осуществления названных выше видов деятельности составил в 2011 году 380 млн. евро, при этом государство получило дивиденд в размере 120 млн. евро, что свидетельствует о высокой эффективности хозяйственного управления землями, находящимися в государственной собственности.
Государственное унитарное предприятие «Лесная служба» входит в пятерку самых эффективных государственных компаний Финляндии.
Латвия: бюджет – не в помощь
Больших успехов в реформировании лесного хозяйства достигла Латвия, где начиная с 1988 года институциональные реформы в лесном секторе прошли несколько этапов, в результате которых была осуществлена приватизация лесопромышленного производства и сформированы структуры государственного и хозяйственного управления лесами.
В системе государственного управления лесами нормативные функции и функции надзора выполняют Лесной департамент в составе Министерства сельского хозяйства и Государственная лесная служба. В свою очередь, лесная служба включает 26 главных лесничеств, границы которых совпадают с границами административных районов, 197 лесничеств, 833 обхода. Хозяйственное управление в государственных лесах на площади 1,65 млн. га ведет государственное акционерное общество «Леса Латвии», созданное в 2000 году со 100-процентным участием государства.
Акционерное общество «Леса Латвии» выполняет функции владельца государственных лесов с главной миссией – улучшение состояния и увеличение стоимости лесов. При этом закон устанавливает запрет на приватизацию лесов, находящихся во владении акционерного общества. Предприятие имеет право выйти на рынок при заготовке леса только с поставкой круглых лесоматериалов. Оно обязано соблюдать установленные государством экологические требования к использованию, воспроизводству, охране и защите лесов. «Леса Латвии» обладают самостоятельностью в принятии решений при использовании производственных ресурсов и выборе покупателей продукции и услуг.
Основным видом деятельности акционерного общества является ведение лесного хозяйства с заготовкой и поставкой на рынок круглых лесоматериалов и проведением всех мероприятий, обеспечивающих восстановление леса и уход за ним.
Бизнес акционерного общества на этом направлении сводится к планированию, постановке задач, принятию решений и контролю за полученными результатами.
На практике используются три вида планирования: стратегическое (до 120 лет), тактическое (5-7 лет) и оперативное (1 год и меньше).
На стадии стратегического планирования акционерное общество осуществляет оценку лесных земель через капитализацию доходов с учетом вложений в развитие социально-бытовой инфраструктуры, прежде всего в строительство и содержание лесных дорог.
Как и в случае с Лесной службой Финляндии, все лесозаготовительные и лесохозяйственные работы выполняются контракторами по договорам с акционерным обществом с соблюдением открытых конкурсных процедур.
Наряду с осуществлением комплекса лесозаготовительных и лесохозяйственных работ акционерное общество продает семена и саженцы, предоставляет услуги по лесной рекреации и охоте.
Каждый вид деятельности ведется отдельным структурным подразделением, при этом все внутренние расчеты между ними производятся по рыночным ценам на основании договоров. Такой экономический механизм создает стимулы для снижения издержек производства, в основном тех, которые классифицируются как постоянные.
Финансовые отношения акционерного общества с государством строятся на уплате всех налогов и сборов (при полной аналогии с частным бизнесом) и внесении в бюджет ежегодно устанавливаемого правительством дивиденда. Никаких заимствований средств из бюджетной системы для выполнения заданий, устанавливаемых акционерному обществу, не существует.
В 2011 году объем всех выплат в бюджетную систему составил 110 млн. евро, включая размер дивиденда в сумме 73 млн. евро. На один гектар лесной земли выплаты составили соответственно 7,8 и 5,0 евро.
Кроме внесения части дохода в бюджетную систему акционерное общество инвестирует значительную часть средств в строительство селекционно-семеноводческих центров, лесных дорог и в проведение лесомелиоративных работ.
За семилетний период, начиная с 2004 года стоимость лесных дорог выросла в 7 раз и составила в 2011 год около 160 млн. евро. Ежегодно в действие вводится около 500 км лесных дорог.
Акционерное общество «Леса Латвии» признается одной из лучших государственных компаний в лесном секторе европейских стран.
Что дальше?
Зарубежный опыт показывает, что эффективное ведение лесного хозяйства государственными предприятиями возможно лишь на базе правовых и экономических отношений, учитывающих специфику лесного хозяйства как отрасли материального производства с самым длительным сроком воспроизводства ресурсов, выполняющей одновременно экономические, экологические и социальные функции.
Учет специфики лесных отношений требует принятия специальных законодательных и нормативных актов, так как существующее законодательство о статусе государственных унитарных предприятий и акционерных обществ не создает и не может создать того правового поля, которое необходимо для эффективной работы государственных лесохозяйственных предприятий.
Исходя из зарубежного опыта законодательный акт или другой нормативный документ, регламентирующий деятельность государственных лесохозяйственных предприятий, должен быть основан на следующих положениях:
1. Государственные лесохозяйственные предприятия должны представлять социально и экологически ориентированный бизнес, работающий по рыночным процедурам, одинаковым с частным бизнесом, имеющий целью максимизацию чистого дохода и рост капитализации активов, включая лесные земли.
2. Для достижения указанных целей государство как собственник лесов передает во владение государственных лесохозяйственных предприятий все производственные активы: основной и оборотный капитал, а также лесные земли.
Наделение государственных лесохозяйственных предприятий основным и оборотным капиталом потребует от государства на момент их создания значительных инвестиций ориентировочно в сумме около 20-25 млрд. рублей. Дело в том, что, как уже отмечалось ранее, материальная база и финансовое состояние работающих в субъектах Российской Федерации унитарных предприятий и автономных учреждений не способны создать условия для эффективного ведения лесного хозяйства.
3. Финансовая система государственных лесохозяйственных предприятий должна быть построена на зарабатывании дохода от всех законодательно разрешенных видов хозяйственной деятельности без директивного вмешательства со стороны органов государственной власти.
Финансирование текущих расходов предприятие должно осуществлять на основании его бизнес-плана, утверждаемого учредителем. Основанием для получения бюджетных средств должен стать государственный заказ на выполнение лесохозяйственных работ, если отсутствует возможность для привлечения этих средств из заработанного дохода от ведения хозяйственной деятельности.
Все другие обязанности перед бюджетом государственное лесохозяйственное предприятие выполняет в полном соответствии с имеющимся законодательством.
Формирование средств на воспроизводство, охрану и защиту лесов за счет заработанного дохода позволит предприятию планировать названные виды деятельности на долговременной основе, привлекая для этих целей собственные инвестиционные ресурсы.
Так куда же вести лесное хозяйство России? Из всего изложенного ответ напрашивается однозначный: не в прошлое, а в будущее.
