Бизнес – план победы. Доступ к лесу получит только эффективный арендатор

Всегда читаю статьи уважемого Анатолия Павловича… И Вам советую…М.П.

Отсутствие нормальной конкуренции и коррупция в лесном секторе поставили Россию перед фактом необходимости новых отраслевых реформ. В частности, на апрельском заседании президиума Госсовета президент поручил усовершенствовать механизм передачи лесов в аренду и внедрить взамен аукционов конкурсные процедуры, которые позволят убрать из леса неэффективных лесопользователей и дать дорогу достойным. Как это может быть реализовано на практике?

О чем говорит зарубежный опыт

Мировая практика управления лесами, находящимися в собственности государства (а это около 70% площади всех лесов мира), убедительно показывает, что основным фактором, который влияет на выбор формы доступа к использованию лесов, является срок, на который пользователь получает права на освоение лесов.

Это объясняется следующими обстоятельствами. При длительных сроках пользования лесными ресурсами у лесопользователей наряду с реализацией их экономических интересов возникают определенные обязательства по поддержанию лесов в состоянии, которое устанавливает на договорной основе их собственник – государство.

Другим фактором, предопределяющим различные подходы к выбору форм организации лесопользования, является характеристика лесных ресурсов с точки зрения их транспортной и экономической доступности.

Долгосрочное использование лесов в форме концессий имеет место только в тех случаях, когда объектом эксплуатации являются леса на транспортно не освоенных территориях с распределением бремени затрат и дохода между сторонами договора. Это положение иллюстрируется географией концессионного лесопользования, которое представлено освоением бореальных лесов в провинциях Канады и тропических лесов в странах Юго-Восточной Азии, Африки и Южной Америки.

Критерием конкурсного отбора промышленных компаний в качестве будущих концессионеров для освоения лесов становятся их лесные планы (forest management plan), содержание которых позволяет компании, победившей в конкурсе, сформировать в концессионном соглашении права и обязанности сторон.

Основным и обязательным элементом лесного плана концессионера является инвестиционная программа, согласно которой концессионер становится инвестором, осуществляющим вложение своих финансовых средств в объекты транспортной и социальной инфраструктуры в строго установленные сроки.

Исходя из сказанного, концессионное лесопользование имеет ряд существенных отличий от освоения лесов на базе договоров аренды, которое сегодня практикует единственная страна в мире – Россия. Во-первых, в зарубежной практике разработка лесных планов освоения лесов предшествует во времени и является основой для заключения концессионных соглашений. Во-вторых – и это самое существенное отличие от российской практики – право на использование лесов концессионер получает только при осуществлении им реальных инвестиций в соответствии с требованиями лесного плана.

Мы пойдем другим путем?

Аренда лесов, введенная в нашей стране Основами лесного законодательства в 1993 г., проигнорировала зарубежный опыт государственно-частного партнерства в лесном секторе, основанного на лесных концессиях. Однако необходимо отдать должное тому, что как названный выше закон, так и принятый в 1997 г. Лесной кодекс, разграничили условия доступа бизнеса к использованию лесов при долгосрочном и краткосрочном использовании.

Отбор арендаторов участков лесного фонда при долгосрочном пользовании производился с применением прямых переговоров и конкурсов при отсутствии законодательно установленных критериев отбора, что неизбежно приводило в условиях отсутствия открытости и прозрачности конкурсов к принятию субъективных решений со стороны органов государственной власти. Конкурсные показатели не предусматривали интегральной оценки деятельности арендаторов в сфере использования, воспроизводства, охраны и защиты на длительный период, установленный договором аренды. Оправданием существовавшего положения является то, что по нормам Основ лесного законодательства и Лесного кодекса (1997 г.) арендаторы были свободны от обязательств вести лесное хозяйство и создавать транспортную и социальную инфраструктуру.

Заявляемые юридическими и физическими лицами показатели, необходимые для участия в конкурсе, не оформлялись в виде единого конкурсного документа. Контроль за выполнением арендатором конкурсных показателей отсутствовал.

Таким образом, конкурсный отбор арендаторов, по сути, превратился в двусторонние закрытые переговоры между органами государственной власти, имеющими полномочия на передачу лесов в аренду, с потенциальными пользователями, заинтересованными в освоении транспортно доступных насаждений с высокими породно-размерно-качественными характеристиками.

Как следствие сказанного, ни Основам лесного законодательства 1993 г., ни Лесному кодексу 1997 г. не удалось создать в системе долгосрочного арендного лесопользования конкурентную среду.

Практически объектом аренды стали участки лесного фонда на транспортно освоенных территориях, что освобождало частный бизнес от необходимости осуществления инвестиций в создание социально-транспортной инфраструктуры. Но при этом несомненный успех в конце 1990-х годов был достигнут в организации краткосрочного пользования лесом на базе проводимых торгов, когда бизнес получал право на заготовку древесины через аукционные процедуры. Этот успех выразился как постоянным ростом объемов заготовки древесины, размещаемой на торгах, так и уровнем цен древесины на корню, которые в ряде субъектов РФ, расположенных вблизи экспортных рынков, превышали директивно установленные минимальные ставки в 5-10 раз.

Достигнутый успех в развитии краткосрочного пользования при реализации древесины на торгах был обусловлен совокупностью административных и экономических факторов. Административным фактором было отсутствие каких-либо ограничений на заготовку древесины, безосновательно введенных позднее поправками к Лесному кодексу 2006 г. применительно к договорам купли-продажи лесных насаждений.

Экономическим стимулом развития заготовки древесины через механизм торгов служило такое распределение полученного лесного дохода, значительная часть которого в виде превышения фактической цены продаж минимальной ставки платежей поступала в распоряжение организаторов торгов и расходовалась на нужды ведения лесного хозяйства.

Вместо того чтобы критически отнестись к накопленному опыту при предоставлении лесных ресурсов в долгосрочную аренду через механизм конкурсного отбора и в краткосрочное пользование через механизм торгов, а также усовершенствовать названные механизмы, Лесной кодекс 2006 г. (далее – Кодекс) унифицировал систему доступа бизнеса к использованию лесов исключительно с применением аукционных процедур.

Перевод арендных отношений на аукционные процедуры отбора лесопользователей был обусловлен стремлением законодателей создать публичный открытый механизм продажи прав на заключение договоров аренды лесных участков, исключающий или сводящий до минимума коррупционные риски и связанные с ними финансовые потери. Решить данную задачу не удалось, так как значительная часть договоров аренды лесных участков, предоставленных для реализации инвестиционных проектов освоения лесов, была выведена из-под аукционных процедур. Для другой части договоров действенными оказались преференции, согласно которым победителем аукциона признавался его единственный участник с оплатой предмета аукциона по начальной цене.

Где экономика?

Статистика движения ставок арендной платы за время действия Кодекса демонстрирует постоянное снижение цены 1 кубометра древесины, заготовляемой арендаторами лесных участков, что является прямым доказательством ошибочности принятого решения о передаче лесов в аренду на основании аукционных процедур. Таким образом, главная задача, которую этот документ поставил перед лесным сектором – повышение доходности использования лесов, – остается невыполненной.

Кроме того, созданная Кодексом система арендных отношений при аукционном доступе к использованию лесов не имеет инструментов, стимулирующих привлечение инвестиций в развитие социальной и транспортной инфраструктуры, воспроизводство, охрану и защиту лесов.

В условиях самих договоров аренды (кроме договоров аренды лесных участков, на которых реализуются приоритетные инвестиционные проекты, заключаемые без проведения аукционов) и в прилагаемой к ним документации отсутствуют финансовые обязательства арендатора по привлечению инвестиций и по ведению лесного хозяйства, что не позволяет оценить экономическую эффективность освоения лесов на арендованной территории путем использования традиционного рыночного подхода соизмерения результатов с затратами.

Названные экономические задачи не решает прилагаемый к договору в обязательном порядке проект освоения лесов, который в отличие от упомянутого ранее лесного плана концессионера разрабатывается не как инструмент для определения победителя при конкурсном отборе арендаторов, а как план мероприятий по реализации уже заключенного договора аренды.

Состав проекта освоения лесов и порядок его разработки установлены приказом МПР России от 6 апреля 2007 г. № 77. Проект разрабатывается арендатором лесного участка за его счет, но при этом подлежит государственной экспертизе.

Практика показала, что действенность проводимой экспертизы является нулевой, так как она проводится уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ, т. е. по сути тем же органом, который является стороной заключенного договора аренды лесного участка, устанавливающего обязательства арендатора в области использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов.

Сегодня в борьбе за лес все решает цена

В проекте освоения лесов отсутствуют какие-либо экономические обоснования, дающие возможность оценить экономическую эффективность лесохозяйственных мероприятий как в пределах 10-летнего срока действия проекта, так и за его пределами. Проектом не предусматривается сравнение различных вариантов развития лесонасаждений в зависимости от систем рубок, методов и способов лесовосстановления, интенсивности ухода за лесом. В этом документе лесохозяйственное производство не рассматривается в качестве предпринимательской деятельности с оценкой ее результатов по объему произведенной продукции.

Напрашивается единственный вывод – проект освоения лесов в том виде, в каком его создал Лесной кодекс, не способен дать надежных долговременных ориентиров для развития лесного предпринимательства.

Информация к размышлению

Содержание проекта освоения лесов и его целевая направленность должны радикально измениться, если аукционный доступ к долгосрочному использованию лесов будет заменен конкурсным. К этому обязывает поручение президента РФ по итогам заседания президиума Госсовета, состоявшегося 11 апреля 2013 года.

Согласно поручению, до 1 октября этого года Правительство РФ должно внести в законодательство изменения, в соответствии с которыми региональные органы власти обязаны будут проводить конкурсы на право заключения договоров аренды лесного участка для заготовки древесины предприятиями лесопереработки. При этом победителя будут определять в зависимости от наличия у претендентов производства по глубокой переработке древесины и от уровня развития этого производства.

Таким образом, главной задачей при создании конкурсных процедур отбора эффективных лесопользователей становится обоснование показателей, на основании которых можно провести сравнительную оценку предложений всех претендентов на заключение договоров аренды для заготовки древесины с последующим выполнением на лесном участке необходимых лесохозяйственных мероприятий.

Выполнить данную задачу должен проект освоения лесов в его новой структуре и содержании. Именно этот документ должен дать устроителям конкурсов – органам государственной власти субъектов РФ – всю информацию, необходимую для принятия решений о допуске заявителей к участию в конкурсе и об утверждении победителя конкурса.

Информация о заявителе обязательно должна содержать сведения о финансовом положении предприятия с приложением годового бухгалтерского баланса за последний финансовый год, отчета о прибылях и убытках, годового отчета о движении денежных средств. Заявитель должен указать наличие производственных мощностей, причем не только в лесозаготовке и переработке, но в лесном хозяйстве (по видам работ). При этом обязательно должен быть указан уровень использования производственных мощностей и степень износа основных производственных фондов.

Заявитель должен предоставить информацию о наличии у него профессионально подготовленных кадров руководителей высшего и среднего звеньев, рабочих высокой квалификации. А также о накопленном опыте в области арендных отношений с указанием, есть ли у него действующие договора аренды, существует ли задолженность по платежам за использование лесов, допускал ли он какие-либо лесонарушения.

Следующий блок должен содержать исчерпывающую информацию о лесном участке, включая виды целевого назначения лесов, полные таксационные характеристики, показатели расчетной лесосеки по площади, запасу и видам хозяйства, наличие на участке редких и находящихся под угрозой исчезновения деревьев, кустарников и иных представителей растительного мира, а также очагов болезней и вредителей. В блоке должны быть указаны возрасты рубок для заготовки древесины определенной товарной структуры и возрасты спелости лесных насаждений, установленные лесохозяйственным регламентом; характеристики площади по классам пожарной опасности; товарная и сортиментная структура средневозрастных, приспевающих, спелых и перестойных лесных насаждений по преобладающим породам; характеристика путей транспорта, проходящих через лесной участок или примыкающих к нему.

Наконец, последний блок должен содержать информацию о планах заявителя в области использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов, позволяющих устанавливать интегральную оценку эффективности этой деятельности на участке, выставленном на конкурс. Сюда входят объемы заготовки древесины, в том числе по видам рубок, баланс производства и потребления древесины – куда и в каких объемах будут поставляться круглые лесоматериалы, в том числе на экспорт. Должны быть указаны объемы мероприятий по воспроизводству лесов, включая заготовку и сбор семян, выращивание посадочного материала, восстановление леса на вырубках, гарях и т.д. А также объемы мероприятий по уходу за молодняками (осветления, прочистки) с указанием площади, срока повторяемости, вырубаемого запаса, породного состава. В этом блоке должны быть подробно расписаны и другие лесохозяйственные мероприятия, в том числе раздельно – предупредительные и ограничительные меры по охране лесов от пожаров. При этом длительность планового периода должна быть не меньше срока действия лесного плана субъекта РФ.

Кто – в плюс, а кто – в минус

Эффективность освоения лесов на арендуемом участке должна определяться как величиной платы за использование лесов для заготовки древесины, исчисляемой на основе директивно утверждаемых Правительством РФ минимальных ставок, так и рыночной ценой древесины на корню, определяемой на базе рентного дохода. Для этого должны учитываться такие показатели, как структура потребления древесины, заготовляемой на участке, по направлениям использования в производствах по глубокой переработке; цены на продукцию переработки древесины; затраты на переработку древесины по видам продукции (без стоимости сырья); нормы расхода древесины на производство единицы продукции; нормативы рентабельности производств по переработке древесины и ее заготовки; нормативные затраты на заготовку древесины; транспортные расходы на доставку круглых лесоматериалов от пункта заготовки до пункта потребления.

Информация о вышеприведенных показателях должна предоставляться заявителем организатора конкурса на конфиденциальной основе, что следует специально оговаривать на законодательном уровне.

Установлением рыночной цены древесины на корню и ее сравнением с размером ставки платы, утвержденной Правительством РФ, создается интегральный показатель эффективности освоения лесных ресурсов на заявляемом участке, который и должен стать критерием конкурсного отбора. В этом случае победитель конкурса определяется по максимальному значению приведенной выше разницы в размерах потенциального лесного дохода и лесного дохода по минимальным ставкам в расчете на кубометр заготовленной древесины на лесном участке.

Отрицательное значение названного критерия будет свидетельствовать о том, что ресурсы на заявляемом лесном участке экономически не доступны и арендатор будет не способен даже обеспечить внесение арендной платы в размере установленных минимальных ставок.

Чистый доход

Наряду с применением критерия конкурсного отбора арендаторов, основанного на лесном доходе от использования лесов, возможно использование другого критерия, учитывающего не только полученный доход, но и периодически осуществляемые затраты, обеспечивающие воспроизводство, охрану и защиту лесов. Критерий, основанный на соизмерении доходов и расходов в лесном хозяйстве, находит практическое применение в частном лесовладении, когда владелец рассматривает лесной участок в качестве постоянного капитала, использование которого обязано приносить доход в размере нормы прибыли.

Названный подход к оценке эффективности освоения лесов демонстрирует, например, государственное акционерное общество «Леса Латвии», которое все перспективные решения по системам и формам ведения лесного хозяйства принимает, руководствуясь критерием получения прибыли и рассматривая лесные земли в качестве капитала.

Для оценки эффективности ведения лесного хозяйства путем соизмерения доходов и расходов необходимо иметь следующую информацию:

– доходы от использования лесов по годам;
– затраты на ведение лесного хозяйства по годам;
– длительность времени получения доходов или осуществления затрат по отношению к базовому периоду (как правило, возраст главной рубки);
– норма прибыли на капитал.

Полученный через сравнение доходов и затрат показатель приведенного чистого дохода позволяет осуществлять сравнительную оценку различных вариантов ведения лесного хозяйства, различающихся системой и возрастом рубок, интенсивностью выборки запаса, методами лесовосстановления, применяемой технологией работ в лесу.

Однако применению данного критерия в конкурсных процедурах должен предшествовать переход лесного хозяйства на рыночную организацию с отказом от бюджетного финансирования лесохозяйственных работ. Выполнить это требование возможно только тогда, когда сопоставляются доходы и расходы за длительный период, а результат такого сопоставления – приведенный чистый доход – принадлежит хозяйствующему субъекту, осуществляющему в лесу все виды хозяйственной деятельности (частным лесовладельцам – в Финляндии, государственному акционерному обществу – в Латвии).

Соревнование  бизнес-планов

Применение как первого критерия (рентный доход в расчете на 1 кубометр заготовленной древесины), так и второго (приведенный чистый доход на 1 га лесной земли) делают проект освоения лесов по сути бизнес-планом заявителя на участие в конкурсе с целью получения прав на заключение договора аренды лесного участка. При этом сам конкурс превращается в публичное открытое соревнование бизнес-планов заявителей с возможностью проверки достоверности информации, принятой в расчетах тех показателей, которые определяют условия победы в конкурсе.

Для того чтобы переход от аукционов к конкурсному отбору эффективных лесопользователей избавил отрасль от коррупционных рисков из-за наличия каких-либо преференций, конкурсы должны проводиться по отношению ко всем договорам при долгосрочном лесопользовании независимо от того, является ли заявитель лесопромышленной компанией, где лесозаготовки интегрированы с деревопереработкой, или специализированным лесозаготовительным предприятием.

Предложенные критерии отбора позволят сделать выбор в пользу тех участников конкурса, проекты освоения лесов которых продемонстрируют более высокую эффективность использования и воспроизводства лесных ресурсов.

Все сказанное выше относится только к организации долгосрочного лесопользования на базе договоров аренды. Для организации краткосрочного лесопользования на базе договоров купли-продажи лесных насаждений аукционный отбор хозяйствующих субъектов должен сохраниться при условии оценки древесины на корню по рыночным ценам.