Мы никогда не требовали, чтобы наш голос в переговорах «весил» 80%

Александр Панфилов: "Мы с самого начала не скрывали своих позиций и предлагали как можно быстрее решить институциональные вопросы". Заместитель руководителя Рослесхоза Александр Панфилов – о новом витке международных переговоров по разработке Соглашения по лесам Европы

В Варшаве в рамках заседания Межправительственного переговорного комитета прошел очередной этап переговоров по разработке юридически обязывающего соглашения по лесам Европы. Российскую делегацию возглавлял заместитель руководителя Рослесхоза Александр Панфилов.

– Александр Викторович, насколько нам известно, предполагалось, что нынешняя, четвертая, сессия комитета будет завершающей и итогом ее станет готовый документ – проект юридически обязывающего соглашения по лесам Европы. Самое время спросить – каковы итоги переговоров?

– Напомню, что в течение полутора лет шел длительный процесс согласования приемлемых для стран-участниц положений соглашения. Была поставлена амбициозная цель в 2013 году лесным министрам стран Европы подписать такое соглашение. Действительно, предполагалась, что по итогам четвертой сессии появится документ – проект Конвенции по лесам – готовый к одобрению на Чрезвычайной министерской конференции «Леса Европы» в ноябре 2013 года.

В ходе всех переговоров и их четвертого этапа стороны проделали очень большую работу и достигли значительных результатов. Важнейшим итогом переговоров стало то, что стороны смогли достичь консенсуса по всем вопросам, касающимся предмета и объекта соглашения: терминов и определений, принципов, целей и задач соглашения, а также по положениям соглашения, вызывавшим наибольшее количество разногласий, урегулирование которых потребовало наибольших временных и трудозатрат – положений, регулирующих обязательства сторон. Собственно говоря, все «лесные» вопросы урегулированы.

Вместе с тем, несмотря на весьма плодотворные итоги и в целом успешный результат проведенных переговоров, сторонам не удалось завершить процесс доработки и согласования позиций по Конвенции на данном этапе. Участники соглашения не смогли достичь консенсуса по ряду вопросов, имеющих долгосрочное стратегическое значение. Одними из основных вопросов, по которым не было достигнуто соглашения, стали вопросы институциональности и администрирования соглашения, в частности, размещения Секретариата и определение Депозитария будущей Конвенции.

Данные вопросы имеют важное стратегическое значение. От их решения зависит, будут ли дальнейшие процедуры по реализации соглашения, а также участия стран, являющихся сторонами соглашения, соответствовать отработанным за многие десятилетия и абсолютно ясным принципам и практикам Организации Объединенных Наций.

– Какие принципиально новые механизмы по управлению лесами Европы заложены в соглашение и насколько существенные изменения произойдут в нашем лесном хозяйстве, если документ будет принят?

– Для начала хотел бы отметить, что в корне не правы те, кто говорит, что соглашение рамочное и ничего не решает. В этой связи напомню, что, например, принятие широко известного Киотского протокола стало возможным только благодаря тому, что ранее была принята Рамочная конвенция ООН по изменению климата, которая сама по себе тоже на первый взгляд ничего не решала. А потом в Киотском протоколе возникла абсолютно реальная экономика.

По такому же принципу строится ЮОС – рамочная конвенция, создающая необходимую основу для последующих более предметных переговоров и соответствующих протоколов.

Практически согласованный по многим вопросам текст позволяет сделать вывод о следующих его положениях, имеющих важнейшее значение, в том числе для развития российского законодательства. Остановлюсь только на нескольких положениях.

Прежде всего, соглашение определяет терминологию, используемую в его рамках. То есть, европейские страны договорились использовать единые подходы к определению таких терминов, как «устойчивое управление лесами», «лесные экосистемные услуги», «лесные продукты», «фрагментация лесов», «лесовосстановление» и даже «лес». Правда, есть одна оговорка – в ряде случаев, каждой стороне предоставляется возможность выбрать: использовать ли определение, которое закреплено в национальном законодательстве, или для целей соглашения использовать определение, закрепленное в нем. Это достижение является крайне важным – ведь это означает, что не менее 34 европейских стран, каждая из которых имеет свои национальные особенности и лесорастительные условия, пришли к соглашению о едином понимании основных лесных терминов.

Чрезвычайно важным является то, что конвенция закрепляет, например, понятие лесных экосистемных услуг, позволяющее при определении стоимости услуг леса, не только понимать лес как склад древесины, но и учитывать весь широкий спектр полезностей леса.

Второе, соглашением установлено обязательство сторон использовать критерии устойчивого управления лесами в качестве руководящих начал для развития своих лесов. Данные критерии являются панъевропейскими, разрабатывающимися десятилетиями с участием всех европейских государств, однако нигде в документах, имеющих юридически обязательный характер, не закрепленными. И соглашение по лесам является первым и единственным документом, придающим этим критериям не просто официальный, а обязательный, юридически значимый статус. Этот факт в корне меняет саму суть лесного законодательства, создает мощный стимул для формирования в подписавших соглашение странах соответствующих систем лесоуправления.

Третье – стороны, то есть все европейские страны (а на самом деле соглашение открыто для подписания не только европейскими странами), которые подпишут и примут данное соглашение, – решили в случаях, когда это возможно, сотрудничать и совместно решать все вопросы, связанные с предотвращением и борьбой с лесными пожарами, болезнями и вредителями леса, незаконной заготовкой леса и сопутствующей ей торговлей.

Четвертое – в социально-экономической сфере стороны в соответствии с соглашением берут на себя обязательства по развитию инновационных финансовых механизмов поддержки ценности лесных экосистемных услуг, в том числе путем установления платы за пользование экосистемными услугами в той степени, насколько это применимо.

Пятое – соглашение устанавливает в числе принципов то, что устойчивое управление лесами содействует устойчивому развитию сторон. То есть, грамотное управление лесами становится неотъемлемым и непременным условием прогресса и развития наших стран. Лес становится самостоятельной ценностью независимо от того, какая из его многочисленных функций в определенный момент времени наиболее востребована гражданами страны или международным сообществом.

Эти положения – лишь одни из многих, нашедших свое отражение в соглашении.

– Какую юридическую ответственность будут нести страны в случае невыполнения условий соглашения?

– Повторюсь, что соглашение будет являться рамочным. Это означает, что стороны будут разрабатывать и принимать протоколы, регулирующие конкретные сферы лесоуправления и лесопользования, например, по обеспечению и поддержанию биоразнообразия в лесах, по обеспечению и использованию продуктивных свойств леса, по охране и защите лесов от вредителей и т.д.

На третьей сессии, прошедшей в апреле в России, казалось, что финиш уже близко

Таким образом, принятие соглашения будет иметь большое влияние на развитие не только международного права, но и национального законодательства Российской Федерации, принимая во внимание, что все нормы международного права, если они ратифицированы государством, имеют превалирующее значение, а нормы национального права, в свою очередь, должны быть гармонизированы с нормами международного.

Пока в соглашении заложен достаточно «мягкий» механизм соблюдения его положений, то есть без экономических санкций. И это понятно, ведь в конституциях всех стран записано право самостоятельно распоряжаться своими природными, в том числе и лесными, ресурсами. Вместе с тем страны добровольно берут на себя обязанность соблюдать общие, если хотите, «цивилизованные» правила игры. И не просто берут обязательства, но и готовы по ним отчитываться.

– Каким образом предполагается организовать и координировать работу разных стран, чтобы обеспечить контроль за выполнением условий соглашения?

– Мы переходим к тем вопросам, которые остались нерешенными. Здесь важно учесть, что если исходить из состава участников переговоров, точнее, из их обеспеченности лесными ресурсами, то четко прослеживается одно существенное обстоятельство. Не хотелось бы никого обижать, но объективно – во время переговоров речь во многом шла прежде всего о лесах России. Статистика – упрямая вещь, а ведь леса России составляют более 80% лесов, являющихся предметом переговоров.

Есть ряд соглашений, где удельный вес голосов участников определяется значимостью этих участников в решении вопросов предмета соглашения. Мы никогда не требовали, чтобы наш голос в переговорах «весил» 80%. Мы, естественно, строго придерживались и будем придерживаться одного из основных принципов ООН, в соответствии с котором голос любой страны, какими бы незначительными ресурсами эта страна ни располагала, равен голосу страны с большими ресурсами. Голос всех сторон должен быть услышан и «весить» одинаково. Но хотелось бы одновременно избавиться в будущем соглашении от навязывания любой стороне мнения простого арифметического большинства. Хотелось бы и впредь, как сторонам удавалось в ходе переговоров, избегать навязывания позиций, которые не подтверждаются сколько-нибудь существенными аргументами, произносимыми в открытом диалоге, а исходят из процедурных махинаций и юридико-технических манипуляций со ссылками на накопленный опыт.

Мы исходим из интересов лесного сектора нашей страны, наших партнеров и всей «большой» Европы. Мы делаем выбор в пользу четкости и ясности процедур, независимости от влияния внешних факторов в принятии ключевых решений, а также в пользу высокого авторитета организации, доказавшей свою работоспособность в самые тяжелые годы европейского диалога и подтверждающей этот авторитет в новой Европе. Отсюда – наша жесткая и прагматичная позиция по вопросам будущих правил и процедур, контроля за соблюдением обязательств и администрирования ЮОС. Мы с самого начала переговоров не скрывали своих позиций и предлагали сторонам как можно быстрее решить институциональные вопросы. Наши коллеги предпочли отложить решение этих вопросов на последний этап переговоров. Мы это приняли как должное, но теперь мяч не на нашей стороне.

Как подтверждает юридическая экспертиза, в системе ООН 14 организаций имеют мандат на лесную тематику. Ни одна из этих организаций не имеет монопольного права на данную тему. Для нас все организации системы ООН чрезвычайно ценны, и мы дорожим сотрудничеством с ними. Но применительно к ЮОС мы просили именно ЕЭК ООН осуществлять функции администрирования юридически обязывающего соглашения по лесам в Европе с размещением депозитария ЮОС у Генерального секретаря ООН. Очевидно, что проверенная временем эффективность, результативность и прозрачность работы ЕЭК ООН по лесам и подпрограммы по лесной промышленности, наличие качественной статистической информации позволяет государствам-членам принимать обоснованные решения по устойчивому развитию, исходя из опыта наилучших практик устойчивого лесоуправления и лесопользования.

Немаловажным аргументом в поддержку этого тезиса является и то, что многолетняя положительная практика совместной деятельности ЕЭК ООН/ФАО в европейском регионе, наличие в Женеве совместного секретариата, обслуживающего Комплексную программу работы ЕЭК ООН/ФАО, позволяет эффективно задействовать многочисленные вспомогательные и экспертные организации, в которых работают сотни специалистов в области лесного хозяйства со всей Европы. Существенным является вовлечение именно европейских экспертов, обладающих уникальным опытом работы именно в Европейском регионе.

Однако, несмотря на все попытки учесть и сбалансировать в данном предложении интересы всех сторон, ряд стран-участников соглашения придерживались иной позиции и настаивали на необходимости обслуживания ЮОС под эгидой другой уважаемой организации – ФАО.

 В результате многочисленных официальных и неофициальных переговоров сторонам по данному вопросу достичь консенсуса не удалось. В этой связи, с учетом невозможности согласовать диаметрально противоположные позиции сторон на данном этапе, сторонами было принято решение отложить окончание 4-й сессии и перенести его на осень текущего года.

– Логично спросить: и что же дальше?

– Необходимо понимать, что за процессом принятия соглашения неизбежно последует процесс его реализации. И в этой связи очевидна необходимость следования правилам и процедурам, принятым ООН, при обслуживании и реализации соглашения, имеющего такой многоаспектный, затрагивающий различные сферы жизни общества предмет регулирования. В этой связи, по нашему мнению, статус полноправного документа ООН, который может быть обеспечен в результате принятия соглашения под эгидой ЕЭК ООН, позволил бы увеличить доверие к Соглашению по лесам, повысить его статус и значение в мировой практике, поставив его на одну ступень с другими крупными договорами, направленными на регулирование отношений в сфере охраны окружающей среды и содействие устойчивому развитию, и, что наиболее значимо, позволит создать все условия для обеспечения прозрачности принятия всех решений в рамках реализации Соглашения по лесам.

Диалог в Варшаве был только приостановлен. Четвертая сессия будет продолжена. Пока рассматривается любезное предложение Швейцарии принять «вторую серию» приостановленной сессии у себя. Мы готовы к переговорам хоть сегодня, наша позиция давно заявлена, абсолютно прозрачна, неоднократно аргументирована и подкреплена фактами. Хотелось бы, как минимум, услышать не только позицию, но и аргументацию других сторон и избежать неправильных трактовок нашей позиции. Однако наши коллеги, наши партнеры сами вправе определять, как им следует поступить. Мы с пониманием отнесемся к их решениям и, безусловно, не связываем наши добрые партнерские отношения со всеми без исключения сторонами с результатами данных конкретных переговоров.