19/05/2021
0Контроверсійні колізії закону про території Смарагдової мережі в Україні.
Проєкт Закону України «Про території Смарагдової мережі» (реєстр. № 4461) було розглянуто на засіданні Комітету з питань екологічної політики та природокористування, яке відбулося 14 квітня 2021 року. До групи авторів цього документа увійшли 59 народних депутатів, серед яких і Голова підкомітету з питань лісових ресурсів, об’єктів тваринного та рослинного світу, природних ландшафтів та об’єктів природно-заповідного фонду Юлія Овчинникова. Вона і доповідала згаданий проєкт Закону.
Проєктом Закону № 4461 пропонується встановити правові засади визначення та збереження територій Смарагдової мережі в Україні згідно з вимогами Конвенції про охорону дикої флори та фауни і природних середовищ існування в Європі (Бернської конвенції), а також з урахуванням вимог Директиви № 2009/147/ЄС про збереження диких птахів і Директиви № 92/43/ЄС про збереження природних оселищ та видів природної фауни і флори.
Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України, констатуючи необхідність виконання зобов’язань України за міжнародними договорами у відповідній сфері, водночас заявило, що не підтримує вирішення порушеного в законопроєкті питання у пропонований спосіб. Свою позицію ГНЕУ обґрунтувало, зокрема, тим, що:
• у проєкті Закону № 4461 не дотримано принципів системності щодо регулювання суспільних відносин, яке має проявлятися у взаємозв’язку з чинними законодавчими актами у сфері екології;
• не надається визначення базового терміну «Смарагдова мережа» та не вказано, що вона є частиною відповідної єдиної територіальної системи;
• визнання територією Смарагдової мережі окремих територій в межах природно-заповідного фонду, лісового фонду, річкових басейнів призведе на практиці до виникнення «подвійного» правового регулювання використання та охорони таких територій;
• наявний у проєкті Закону № 4461 акцент лише на збереженні природних оселищ та видів фауни і флори як заходів «для підтримання або відновлення природних оселищ та популяцій і видів природної фауни і флори для досягнення сприятливого статусу їх збереження» не відповідає правовому регулюванню єдиної системи природних територій та об’єктів, які підлягають особливій охороні;
• правові ознаки, яким мають відповідати території Смарагдової мережі, у проєкті Закону № 4461 чітко не визначені;
• визначені Законопроєктом № 4461 засади «оцінки впливу на території Смарагдової мережі у процесі прийняття рішень про провадження господарської діяльності, яка може мати значний вплив на території такої оцінки», здатні призвести до надмірної зарегульованості відповідних суспільних відносин, дублювання та неузгодженості між собою окремих положень різних законодавчих актів.
Крім того, профільний парламентський комітет отримав відгуки, зауваження та пропозиції на Законопроєкт № 4461 від низки державних органів і неурядових організацій.
Смарагдова мережа існує в європейських країнах тільки тому, що вона створюється на основі наукових обґрунтувань тільки в дійсно цінних для цього місцях, за згодою власників і користувачів земель і територіальних громад, з цікавою для них і гарантованою фінансовою компенсацією. Встановлені європейським законодавством заборони або обмеження господарської діяльності чітко регламентовані, упущена вигода від них компенсується державою, що не заважає веденню бізнесу та існуванню територіальних громад. Згаданим законопроєктом цього не передбачається.
Беззаперечно документ підтримало Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України. На думку Міндовкілля, реалізація проєкту Закону № 4461 забезпечить, зокрема, дотримання Україною вимог Бернської конвенції та положень Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом.
Державне агентство лісових ресурсів України не підтримало прийняття Закону України «Про території Смарагдової мережі» у запропонованій редакції проєкту, про що неодноразово офіційно інформувало Міндовкілля і Комітет Верховної Ради України з питань екологічної політики та природокористування.
На думку Держлісагентства, недоцільною є запропонована Законопроєктом № 4461 оцінка впливу на території Смарагдової мережі планованої діяльності.
Запропоновані обмеження унеможливлюють збалансоване ведення лісового господарства та вчасне реагування на наслідки стихійних лих.
Враховуючи, що природоохоронним законодавством уже повною мірою врегульоване питання необхідності збереження рідкісних видів флори і фауни та природних оселищ, зважаючи на повне співпадіння завдання законодавства про екомережу із основними завданнями, викладеними у проєкті Закону № 4461, цілком логічно не приймати новий закон, а внести відповідні зміни до вже діючого та реалізованого на практиці.
Отже, є підстави вважати, що закладений в законопроєкт підхід до законодавчого врегулювання важливих питань гармонійного поєднання питань збереження біорізноманіття, економічного та соціального розвитку країни призведе до того, що за бажанням громадських організацій або навіть окремих громадян практично будь-яка ділянка природного або напівприродного походження може бути включена до територій Смарагдової мережі. Насамперед, це стосується земель лісового та водного фонду, земель сільськогосподарського призначення, земель промисловості (особливо гірничодобувної). Відповідно до вимог зазначеного законопроєкту, зокрема пункту 8) статті 3, на таких територіях буде заборонена або обмежена господарська діяльність або «інші втручання», що матиме наслідком припинення планового ведення лісового і сільського господарства, заборону надрокористування і полювання. Цим скористуються чисельні недобросовісні громадяни та їх організації, які займаються екологічним рекетом, у тому числі, на міжнародному рівні.
Сприятиме запровадженню необґрунтованих заборон діяльності та зростанню корупційних проявів незадовільне редакційне викладення законопроєкту з чисельними порушеннями вимог нормопроєктувальної техніки, вживання визначень «суттєво», «значно», «високий рівень», «підтримує існування», які не містять конкретного виміру, мають суб’єктивну оцінку. При цьому саме на підставі цих визначень, а не наукових досліджень і обґрунтувань, визначаються критерії включення ділянок до територій Смарагдової мережі та встановлення заборони діяльності.
Частина друга ст. 10 передбачає, що обов’язковою умовою прийняття «документа дозвільного характеру або іншого акта, який дає право на проведення господарської діяльності на території Смарагдової мережі, є рішення уповноваженого центрального органу про відсутність необхідності проведення оцінки впливу на території Смарагдової мережі або рішення про відсутність негативного впливу на такій території. У якій формі будуть прийматися такі рішення, – не визначено.
Як свідчить практика, оцінка впливу на довкілля дуже складна і тривала процедура з високими корупційними ризиками, вона потребує роботи великої кількості висококваліфікованих фахівців.
В цілому текст законопроєкту майже наполовину дублює текст Закону України «Про оцінку впливу на довкілля», у ньому безсистемно встановлюються різноманітні вимоги до охорони флори, фауни, територій, оселищ у загальному контексті або лише до видів фауни і флори, вказаних у додатках I, II та III до нього.
Складається враження, що законопроєкт розроблено з метою спрощеного, безсистемного віднесення будь-яких ділянок до територій Смарагдової мережі, заборони там будь-якої діяльності і неможливості одержання дозволів на її поновлення. Наприклад, у дуже складному звіті з оцінки впливу на території Смарагдової мережі від планової діяльності, зокрема, необхідно зазначити результати досліджень видів флори і фауни тощо, підтверджені науковими публікаціями, в той час, коли для пропонування і визначення цих територій ніяких досліджень непотрібно.
Законопроєкт не передбачає для створення територій Смарагдової мережі і запровадження заборони господарської діяльності на них жодних погоджень з власниками та користувачами земельних ділянок. У такій ситуації неможливо довгостроково планувати і здійснювати господарську діяльність, вільно розпоряджатися власними землями, що може призвести до зниження вартості українських земель, що особливо небезпечно під час зняття мораторію на продаж земель сільськогосподарського призначення.
Негативну оцінку проєкту Закону «Про території Смарагдової мережі» № 4461 надала і Європейська Бізнес Асоціація (ЄБА), зазначивши, що деякі його положення можуть мати неоднозначне трактування, а відтак, стати підставою для виникнення потенційних корупційних ризиків та ускладнити реалізацію інвестиційних проєктів бізнесу.
– Із усього переліку зауважень і пропозицій до проєкту Закону № 4461, отриманих від нас, автори врахували лише один пункт і об’єднали процедуру оцінки впливу на території Смарагдової мережі з процедурою ОВД, водночас у проєкті залишилися значні корупційні ризики, – повідомила в інтерв’ю координатор Комітету промислової екології та сталого розвитку (ЄБА) Ольга Бойко.
Більшістю голосів було підтримано пропозицію Юлії Овчинникової спрямувати Законопроєкт
№ 4461 до сесійної зали Верховної Ради України на перше читання з рекомендацією прийняти його за основу.
ДУМКА НАРОДНОГО ДЕПУТАТА
Думками про проєкт Закону № 4461 поділився народний депутат України Олександр Матусевич, який не підтримав пропозицію екологічного комітету Верховної Ради спрямувати цей документ на розгляд у першому читанні, хоча є співавтором згаданого законопроєкту.
– Взагалі, Смарагдова мережа є інструментом для сприяння охороні природи в загальноєвропейському контексті в країнах, які не є членами ЄС. Вона була ініційована і координується Бернською конвенцією. Держави-члени ЄС виконують вимоги Бернської конвенції за допомогою мережі NATURA 2000. Тобто Смарагдова мережа діє за межами ЄС.
Відповідний закон потрібен Україні, враховуючи план заходів із виконання Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом. Однак у тому вигляді, в якому його підтримав Комітет, існує багато суперечностей, в тому числі, стосовно ведення лісового господарства. У запропонованій редакції Законопроєкт № 4461 не підтримується надрокористувачами, аграріями, оскільки регуляторна політика стосовно Смарагдової мережі є, на мою думку, недосконалою.
Зокрема йдеться про те, що не передбачено механізму погодження з постійними користувачами земель і надр тих площ, які потрапляють до складу Смарагдової мережі.
Я вважаю, що маючи Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України, створювати окремий центральний орган виконавчої влади, який опікуватиметься лише територіями Смарагдової мережі, як це передбачено законопроєктом, недоцільно. Я категоричний противник того, щоб породжувалась велика кількість службовців, і допускаю, що ці функції цілком може виконувати Департамент природно-заповідного фонду Міндовкілля.
Крім того, є чимало запитань щодо визначення Смарагдової мережі. Дуже багато територій, які віднесено до Смарагдової мережі, вже належать до природно-заповідного фонду. Як зазначено у пояснювальній записці до проєкту, Смарагдова мережа вже складається з 377 територій площею близько 8 млн га, і цю мережу пропонується розширити.
Інший недолік Законопроєкту № 4461 полягає в тому, що, крім оцінки впливу на довкілля, передбачається проводити оцінку впливу на території Смарагдової мережі. Таке дублювання я вважаю зайвим.
Нинішній законопроєкт потребує значного доопрацювання, тому я й не підтримав рішення Комітету про направлення його для розгляду у першому читанні.
