23/01/2013
0Эта статья из Лесной газеты размещена на Лесном форуме Гринпис России. Думаю она будет интересна украинским лесоводом: у нас ведь тоже есть государственно-частное партнерство…М.П.
По просьбе читателей Лесного форума и с любезного разрешения Лесной газеты размещаем статью профессора А.П.Петрова, ректора Всероссийского института повышения квалификации руководящих работников и специалистов лесного хозяйства, "Государство и частник. Партнерство не состоялось", опубликованную в третьем номере Лесной газеты за 2013 год.
Государство и частник. Партнерство не состоялось
Российская Федерация в результате торопливо и не везде умело проведенной приватизации лесопромышленных предприятий в начале 90-х годов прошлого века была поставлена перед выбором формы взаимодействия между частным лесным бизнесом и государством, сохранявшим монополию своей собственности на земли лесного фонда.
Необходимость принятия срочных решений в этой области заставила федеральные органы государственной власти установить на законодательной основе аренду лесов как форму государственно-частного партнерства в лесном секторе. Это было сделано «Основами лесного законодательства» в 1993 году без какого-либо изучения зарубежного опыта в области использования лесов, находящихся в государственной собственности. А этот опыт следующий.
В США доступ частного бизнеса к использованию государственных лесов осуществляется через ежегодно проводимые торги, раздельные для заготовки древесины и для выполнения лесохозяйственных работ на вырубках. Причиной этого является транспортная освоенность лесных территорий, при которой необходимость в долгосрочных соглашениях между государством и частным бизнесом в целях привлечения инвестиций отпадает. К тому же только короткие по времени соглашения, достигаемые на ежегодных торгах, обеспечивают конкурентоспособность производства круглого леса в государственных лесах в условиях, когда на рынке преобладает древесина, поставляемая частными лесовладельцами.
В Канаде доступ к использованию государственных лесов, находящихся в собственности провинций, осуществляется на базе лесных концессий. Концессии обеспечивают на базе государственно-частного партнерства привлечение инвестиций, необходимых для транспортного освоения лесов, экономического и социального развития территорий. При незначительном удельном весе частных лесов в общей площади лесных земель (около 5% в среднем по всей стране) государство удерживает монопольное положение на лесоресурсном рынке, что в ряде случаев оказывает негативное влияние на экономику лесного сектора.
Страны Евросоюза, в большинстве которых с середины 90-ых годов хозяйственное управление государственными лесами осуществляют государственные коммерческие организации в статусе акционерных обществ. Эффективность деятельности такого рода организаций поддерживается необходимостью постоянной конкуренции с частным лесным бизнесом, использующим частные леса. Государственные коммерческие организации в своей текущей деятельности ориентированы на максимизацию прибыли, а в долгосрочной перспективе – на рост капитализации лесной земли.Примерами высокоэффективных государственных коммерческих организаций являются Лесная служба Финляндии (Метсяхаллитус) с годовым объемом заготовки древесины около 5,0 млн.м3 и государственное акционерное общество «Леса Латвии» с объемом заготовки около 4,0 млн.м3.
Аренда лесов, как форма государственно-частного партнерства, введенная в Российской Федерации в 1993 году, не только проигнорировала изложенный выше зарубежный опыт, но и создала ситуацию, при которой арендные отношения противоречат положениям Гражданского кодекса Российской Федерации, статья 607 которого устанавливает область применения арендных отношений следующим образом: «1. В аренду могут быть переданы земельные участки и другие обособленные природные объекты, предприятия и другие имущественные комплексы, здания, сооружения, оборудование, транспортные средства и другие вещи, которые не теряют своих натуральных свойств в процессе их использования (неупотребляемые вещи)». Очевидно, что вырубаемые лесные насаждения никак нельзя отнести к категории «неупотребляемых вещей», и, как следствие, рыночная стоимость лесного участка до вырубки леса и после будет разная, что и является главным аргументом для отказа от применения аренды лесов при их хозяйственном освоении в странах Европы и США.
Последующими за 1993 годом законодательными актами арендные отношения постоянно «модернизировались»:
● постоянно менялся срок действия договоров, достигнув максимального значения 99 лет накануне принятия последнего Лесного кодекса в 2006 г.,
● конкурсный доступ к использованию лесов заменил аукционный отбор арендаторов при сохранении большого количества преференций,
● обязательства арендаторов постоянно увеличивались вплоть до возложения на них ответственности за пожарную и санитарную безопасность в лесах, лесовосстановление и уход за лесом.
Даже с учетом всех осуществленных модификаций аренда лесов в Российской Федерации предстает уникальной формой государственно-частного партнерства, неизвестной в зарубежной практике в плане организации хозяйственного управления лесами.
Почти 20-летний опыт государственно-частного партнерства в лесном секторе, основанного на аренде лесов, позволяет сделать следующие очевидные выводы:
1. В лесном секторе не удалось создать конкурентную рыночную среду в сфере использования лесов из-за монопольного давления на лесные рынки особенно в многолесных районах крупных интегрированных лесопромышленных компаний, проявляющегося в диктате цен на круглые лесоматериалы. Это давление усилилось при передаче больших площадей лесного фонда в аренду для выполнения приоритетных инвестиционных проектов.
2. Арендные отношения не создали условий для повышения доходности лесопромышленного производства через его инновационное развитие. Дело в том, что низкие ставки платы за древесину на корню, средний размер которых составил в 2010 году около 50 рублей за один кубометр, ставят экономический барьер на пути модернизации лесопромышленного производства, стимулируя сохранение отсталых, неэффективных технологий в области заготовки и переработки древесины, при которых образуется большое количество отходов, имеет место низкая производительность труда, производится неконкурентная на экспортных рынках продукция.
3. Лесной сектор при арендных отношениях не стал привлекательным объектом для осуществления инвестиций (зарубежных и отечественных) не только в модернизацию существующих и создание новых производств, но и в развитие социальной и транспортной инфраструктуры при освоении лесов.
4. Законодательная и нормативная база, регламентирующая арендные отношения при использовании лесов, создала условия для нелегальной и коррупционной деятельности, в основе которой лежат преференции в аукционных процедурах отбора лесопользователей, неопределенность в понимании термина «предмет аукциона», безаукционный доступ к использованию лесов при реализации приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов.
Остановимся подробнее на том, как арендные отношения создают коррупционную среду в сфере использования лесов.
Продемонстрируем статьи Лесного кодекса, содержащие коррупционные риски.
Часть 7 статьи 80 утверждает «Аукцион признается несостоявшимся в случае, если:
– в аукционе участвовали менее чем два участника аукциона,
– после троекратного объявления начальной цены предмета аукциона ни один из участников аукциона не заявил о своем намерении приобрести предмет аукциона по его начальной цене».
Но уже следующая 8-ая часть данной статьи делает исключение из представленных выше требований. Исключение или преференция выглядит по тексту статьи следующим образом:
«В случае если аукцион признан несостоявшимся по причине, указанной в пункте 1 части 7 настоящей статьи, единственный участник аукциона не позднее чем через 10 дней после проведения аукциона обязан заключить договор купли-продажи лесных насаждений или договор аренды лесного участка, а орган исполнительной власти или орган местного самоуправления, по решению которого проводился аукцион, не вправе отказаться от заключения с единственным участником аукциона соответствующего договора по начальной цене предмета аукциона». И как показывает опыт развития арендных отношений в соответствии с требованиями Лесного кодекса 2006 года, механизм предоставления преференций оказался востребованным, о чем свидетельствует тот факт, что более 80% договоров аренды заключается с единственным участником аукциона, переводя значительные суммы лесного дохода из бюджетной системы в коррупционные издержки.
Неопределенность в оценке предмета аукциона и, как следствие, в установлении его начальной цены (статьи 73, 76, и 79 Лесного кодекса) дает возможность применения разных подходов к оценке объема ресурсов, предлагаемых к использованию через договора аренды и договора купли-продажи лесных насаждений.
В ситуации неопределенности коррупционные риски обусловлены стремлением участников аукциона – партнеров по договорам аренды лесных участков занизить нормативные объемы изъятия лесных ресурсов, которые формируют начальную цену предмета аукциона с тем, чтобы в последующем арендатор смог получить нелегальный доход при превышении фактического объема изъятия древесных ресурсов его нормативного значения. Именно данный риск создает условия для становления и развития в больших масштабах «теневой» экономики в лесном секторе, основанной на нелегальных заготовках древесины и ее нелегальном обороте, не приносящем дохода государству, превращая последний в коррупционные издержки.
Высокий коррупционный риск при доступе к использованию лесов заложен статьей 22 Лесного кодекса «Инвестиционная деятельность в области освоения лесных ресурсов», создающей особые исключительные условия для арендаторов лесных участков, использующих леса на основе приоритетных инвестиционных проектов.
Особые условия проявляются в доступе к использованию лесов без проведения аукционов на право заключения договоров аренды и в снижении на период окупаемости проекта платы за аренду лесного участка на 50% от суммы платы, рассчитанной по ставкам платы за единицу объема лесных ресурсов, утвержденных постановлением Правительства РФ от 22 мая 2007 года № 310.
Коррупционный риск реализуется через замену открытых аукционных процедур отбора лесопользователей их конкурсным (закрытым) отбором, создающем благоприятные условия для принятия решений на основе коррупционных интересов, главным из которых является монопольный захват больших площадей земель лесного фонда в расчете на их будущую приватизацию.
Приведенный выше анализ негативных последствий от использования лесов в системе арендных отношений не позволяет надеяться на то, что эта система может быть улучшена очередными поправками в лесное законодательство.
На этом направлении необходимо принять политические решения, признав существующую форму государственно-частного партнерства в лесном секторе неэффективной и опасной, если рассматривать аренду лесов как основу для их последующей приватизации.
В этой связи необходимо изучить опыт использования лесов, находящихся в государственной собственности, через механизм лесных концессий.
Лесные концессии в форме долгосрочных инвестиционных соглашений характеризуют использование бореальных лесов в провинциях Канады и тропических лесов в странах Африки, Юго-Восточной Азии и Латинской Америки.
Принципиальные отличия концессионной модели организации использования лесов от арендных отношений, имеющих место в лесном секторе Российской Федерации, следующие:
1. Предметом концессионного соглашения является земельный участок, а не нормативные объемы заготовки ресурсов, как это определено действующим Лесным кодексом. Эта правовая норма меняет подход к организации хозяйственной деятельности в лесу, которая не ограничивается заготовкой древесины в пределах установленных нормативов и проведением лесовосстановительных работ на вырубках.
Концессионер отвечает за состояние лесов на земельном участке, включая их санитарную и противопожарную безопасность.
2. Концессионная организация использования лесов основана на приоритете инвестиций не только по их объемным и структурным характеристикам, но и по времени их вложения в социально-транспортную инфраструктуру осваиваемых территорий.
Фактически это означает, что вложения основного и оборотного капитала в инфраструктуру на площади лесного участка, находящегося в концессии, опережают во времени изъятие ресурсов, что дает государству гарантии финансовой состоятельности частного бизнеса при формировании партнерских отношений.
3. Доступ к использованию лесов на базе концессионных соглашений осуществляется через конкурсный (а не аукционный, как при аренде лесных участков) отбор лесопользователей. Критерием отбора являются обязательства будущего концессионера, представленные в лесном плане (forest management plan), и по форме и по содержанию отличающемуся от проекта освоения лесов, предложенного Лесным кодексом.
Главным разделом плана является инвестиционная программа с указанием объектов вложения финансовых средств как концессионера, так и государства.
4. Экономические интересы государства и частного бизнеса при концессионном использовании лесов реализуются через концессионную плату, которая в отличие от арендной платы:
а) устанавливается в зависимости как от объема изымаемых ресурсов, так и от площади земельного участка,
б) формируется в процессе переговорного процесса между государством и частным бизнесом в открытых процедурах.
в) учитывает затраты частного бизнеса на создание транспортной инфраструктуры и проведение лесохозяйственных мероприятий.
При названном подходе к установлению концессионной платы она (плата) позволит:
– поставить барьеры на пути отчуждения бизнесом огромных лесных территорий, оставляя их вне хозяйственного освоения на длительный период времени, так как в определенной части размер платы определяется площадью земельного участка и взимается вне зависимости от того, как осваиваются ресурсы,
– устранить основу для нелегальной и коррупционной деятельности, так как плата за используемые ресурсы. устанавливается по объему их фактического изъятия, что обязательно предполагает их обмер и учет.
Таким образом перевод использования лесов на концессионную модель их хозяйственного управления создаст объективные условия как для роста доходности лесного сектора, так и для эффективного ведения лесного хозяйства с соблюдением лесоводственных и экологических требований.
Следует сказать, что Лесной кодекс сделал шаг в направлении создания концессионной организации использования лесов, введя в практику арендных отношений использование лесов на базе приоритетных инвестиционных проектов.
Договор аренды лесного участка в совокупности с инвестиционным проектом можно рассматривать де-факто по форме как концессионное соглашение, но при этом содержание договоров аренды не соответствует приведенным там положениям, которые характеризуют концессионную модель организации использования лесов.
В отличие от арендных отношений концессионная модель организации использования лесов способна за относительно короткий период времени создать в лесном секторе ответственный в экономическом, социальном и экологическом отношениях частный бизнес, который может стать эффективным собственником лесных земель, если будет принято политическое решение об их приватизации.
В то же время приватизацию лесов через арендные отношения следует рассматривать как политически рискованное решение с возможными негативными экономическими и экологическими потерями. Хозяйственное управление лесными землями и хозяйственное управление лесными ресурсами для заготовки древесины – это разные формы менеджмента, требующие разных знаний и опыта.
При управлении лесными землями нельзя ограничиваться только решением текущих задач с получением максимального дохода за короткий период времени, что характеризует деятельность большинства арендаторов лесных участков.
Здесь нужно стратегическое планирование с соответствующими методами и критериями интегральной оценки экономических, социальных и экологических результатов.
Приватизация лесов на базе существующих при их аренде методов оценки лесных ресурсов приведет к огромным потерям дохода для государства и превращению лесных земель в спекулятивный капитал в условиях монополизации лесных рынков.
Хозяйственное управление лесами в системе концессий позволит подготовить потенциальных эффективных собственников лесных земель путем анализа результатов их хозяйственной деятельности за время, достаточное для того, чтобы сделать обоснованные выводы.
Создание эффективных форм использования лесов через принятие в этой области ответственных политических решений должно стать одной из главных целей лесной политики, достижение которой усилит позиции Российской Федерации на глобальных лесных рынках.
Анатолий ПЕТРОВ, профессор, д.э.н., ректор ФАУ ВИПЛХ
