ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ БАЗЫ ЛЕСНОГО ХОЗЯЙСТВА УКРАИНЫ

Опубликован сборник докладов 14-го Симпозиума IUFRO  по правовым аспектам устойчивого управления лесами Европы, который состоялся в сентябре этого года  в Минске. Приводим доклад украинского участника симпозиума заведующего  лабораторией экономики  УкрНИИЛХА А.С.Торосова. М.П.

Стратегия развития лесного хозяйства базируется на двух взаимосвязанных составляющих: первая – связана с развитием политических и социально-экономических отношений в государстве; вторая – более консервативная и касается исключительно лесоводственно-экологической деятельности, которая базируется на научно-обоснованных рекомендациях по ведению лесного хозяйства. Механизм реализации стратегических направлений развития лесного хозяйства предполагает наличие соответствующих нормативно-правовых документов, в первую очередь, государственного значения. Среди них отметим: Государственная программа «Леса Украины» на 2010-2015 годы (2009 год); Концепция реформирования и развития лесного хозяйства Украины на период до 2015 года (2006 год); Лесной Кодекс Украины (2006 год). Имеется еще ряд документов государственного и отраслевого уровней по стратегии развития отдельных направлений лесохозяйственной деятельности.

В Государственной целевой программе «Леса Украины» содержатся основные приоритеты развития отрасли и конкретные действия по ее выполнению, в ней определены прогнозные показатели лесохозяйственной деятельности и источники финансирования по основным лесопользователям (министерствам и ведомствам) и регионам. В частности, предполагается увеличить на 0,5 млн. га площадь лесов и повысить до 16,1% уровень лесистости страны (в настоящее время уровень лесистости Украины составляет 15,7%). Ориентировочный объем средств, необходимых для выполнения Программы, составляет 22 млрд. гривен (около 3 млрд. долларов). Финансирование Программы осуществляется за счет средств государственного и местных бюджетов, собственных средств предприятий и других источников. В основу Государственной программы положены региональные программы развития лесного хозяйства, которые утверждены соответствующими органами местной власти.
В Концепции реформирования и развития лесного хозяйства Украины обоснована необходимость функционирования лесной отрасли, как социально-экономического объекта макроуровня в условиях многоукладной экономики и тезисно определены принципиальные позиции развития лесного хозяйства, которые необходимо решить в среднесрочной перспективе.

Лесной Кодекс Украины законодательно регулирует лесные отношения в современных социально-экономических условиях. В развитие Лесного Кодекса подготовлено более 20 документов государственного и отраслевого уровней (порядков, правил, инструкций) по ведению лесного хозяйства, часть из которых уже утверждена правительством Украины. При этом дальнейшее развитие нормативно-правовой базы лесного хозяйства страны связано с разработкой и совершенствованием, в первую очередь, документов организационно-экономической направленности. Такие нормативные документы определяют механизм реализации лесных экономических отношений по вопросам системы управления лесами и лесным хозяйством, включая права собственности на леса, оптимизации организационно-производственной структуры предприятия лесного хозяйства, развития финансово-экономической системы лесной отрасли.

Вопросы владения, пользования, распоряжения и управления лесами являются центральными в формировании лесной политики каждой страны. Лесной Кодекс Украины определяет наличие трех форм собственности на леса: государственной, коммунальной и частной. Законодательные нормы обеспечивают равенство прав собственности на земли лесного фонда гражданами, юридическими лицами, территориальными общинами и государством. Предусмотрено невмешательство государства в осуществление всеми субъектами хозяйствования своих прав относительно владения, пользования и распоряжения лесами. В то же время отметим относительно короткий период действия лесного законодательства, связанного с наличием трех форм собственности (2006 г.), что обусловливает дальнейшее совершенствование законодательных норм, разработку соответствующих нормативных документов по управлению лесами разных форм собственности.

Преобладающая в Украине государственная форма собственности на леса обусловливает определение эффективного механизма ее функционирования. Лесным Кодексом Украины предусмотрено, что государственное управление, координация мер в области ведения лесного хозяйства, а также государственный контроль за соблюдением нормативно-правовых актов по ведению лесного хозяйства возлагается на центральный орган исполнительной власти по лесному хозяйству и его территориальные органы. Таким центральным органом является Государственное агентство лесных ресурсов Украины (Гослесагентство), а территориальными органами – Республиканский Комитет лесного и охотничьего хозяйства Автономной Республики Крым и 24 региональные структуры (областные управления лесного и охотничьего хозяйства), в соответствии с административно-территориальным делением страны. Одной из проблем лесного хозяйства страны является многоведомственность управления государственными лесами – лесной фонд Украины находится в пользовании более чем 50-ти министерств и ведомств. При таком значительном количестве лесопользователей усложняется реализация единой лесной политики в стране, а соответствующая законодательная норма в Лесном Кодексе становится формально-правовым актом. При этом отметим, что общий уровень ведения лесного хозяйства в лесах отмеченных лесопользователей значительно ниже, чем в лесах основного пользователя – Гослесагентства. После лесов Гослесагентства (68 %) наибольший процент лесов в пользовании Министерства аграрной политики Украины (17 %). Однако нынешнее состояние этих лесов (бывшие колхозные леса) является крайне неудовлетворительным – средний запас спелых насаждений Минагропрома (129 м3/га) в два раза ниже по сравнению с лесами Гослесагентства (262 м3/га). Поэтому, наиболее целесообразным представляется присоединение лесов всех лесопользователей к лесам Гослесагентства, что требует подготовки ряда соответствующих нормативных документов. В законодательном плане также необходима разработка Порядка использования земель лесохозяйственного назначения, что предусмотрено Земельным Кодексом Украины.

Дальнейшее совершенствование системы государственного управления лесного хозяйства предусматривает децентрализацию управления, неформальное разграничение контрольных и хозяйственных функций в государственных органах управления лесами всех уровней с передачей соответствующих полномочий субъектам ведения хозяйства. Разграничение государственного и хозяйственного управления предусматривает четкое распределение полномочий, прав и ответственности между субъектами управления и хозяйствования строго на законодательной основе. В этой связи необходимо разработать механизм, позволяющий соблюсти баланс интересов субъектов управления и хозяйствования с оптимизацией организационно-производственной структуры лесного хозяйства, исходя из требований рыночной экономики на всех иерархических уровнях. Необходимо продолжить совершенствование структуры управления лесным хозяйством на региональном уровне. Реализация положений Лесного Кодекса по осуществлению полномочий Гослесагентства через соответствующие территориальные органы (областные управления лесного и охотничьего хозяйства) требует разработки нормативного документа, в котором четко определены функции этих региональных управлений с регламентацией их взаимоотношений с государственными лесохозяйственными предприятиями. В основу такого документа должен быть положен принцип разграничения контрольных и хозяйственных функций государственных органов управления лесами. Взаимоотношения между региональными управлениями лесного хозяйства и предприятиями должны строиться на экономико-правовых принципах, на договорной основе, предусматривая все составляющие управленческой и производственно-хозяйственной деятельности.

Леса в пределах населенных пунктов относятся к коммунальной собственности, право на которую реализуется непосредственно территориальными общинами или через созданные ими органы местного самоуправления (к коммунальным лесам в настоящее время относится около 10-11 % лесного фонда). В этой связи, особое внимание следует уделить взаимоотношениям между органами местного самоуправления, территориальными органами управления лесного хозяйства и территориальными общинами. В этой связи необходимо шире привлекать местное население к совместному (общинному) управлению лесами. Отмеченный комплекс взаимоотношений должен регулироваться соответствующими нормативно-правовыми документами, к разработке которых необходимо уже приступить, учитывая, что Закон по разделению земель государственной и коммунальной форм собственности не в полной мере позволяет снять противоречие между интересами территориальных общин и государственных органов управления разного уровня. Одним из таких подзаконных актов мог бы стать нормативный документ по коммунальным лесам, который регламентировал бы экономические и правовые взаимоотношения субъектов лесных отношений соответствующего уровня.
На сегодняшний день можно констатировать, что частная собственность на леса (около 1%) находится только в стадии становления. Большинство людей все еще руководствуются социально-психологическими установками недалекого прошлого. Поэтому необходимо определенное время для изменения такого сознания. Еще больше времени потребуется для формирования рыночного правосознания и соответствующей культуры поведения. В этой связи, на данном этапе важным представляется присутствие самой нормы лесного законодательства о частной собственности на леса, что является одной из важнейших предпосылок развития рыночных отношений в лесном хозяйстве. Развитие частного лесного хозяйства необходимо связывать с особенностями и традициями ведения хозяйства в разных регионах страны. Учитывая, что в Украине практически потерян опыт ведения частного лесного хозяйства, целесообразно развивать его преимущественно на землях сельскохозяйственного назначения, выведенных из активного использования, а также на определенных участках леса в пределах фермерских (крестьянских) хозяйств. В то же время, механизм функционирования частного сектора лесной отрасли на данное время законодательно неотработан. В Лесном Кодексе отмечено, что субъектами права частной собственности на леса являются граждане и юридические лица Украины, которые могут приобретать в собственность лесные участки общей площадью до 5 гектаров. Для участков деградированных и малопродуктивных угодий площадь земель, которая может предоставляться в частную собственность, Лесным Кодексом не ограничивается. В то же время не прописанным остается сам механизм приобретения права частной собственности на лесные земли; механизм экономического стимулирования государством лесоразведения частными собственниками на деградированных и малопродуктивных землях. В настоящее время подготовлен нормативный документ на уровне Кабинета Министров Украины, стимулирующий частных владельцев к лесоразведению путем: компенсации затрат владельцам земельных участков на мероприятия по лесоразведению; предоставления льготных кредитов и налоговых льгот землевладельцам; внедрения страхования лесных культур.

Таким образом, развития требуют все формы собственности на леса. Отметим, что многообразие форм собственности на леса может обеспечить баланс интересов разных социальных групп, что является важнейшей предпосылкой устойчивого развития лесного хозяйства. В то же время важно определить оптимальное соотношение между разными формами собственности на леса, которое соответствовало бы определенным историческим и социально-экономическим условиям конкретного этапа развития страны.

Требуют совершенствования законодательные нормы относительно временного пользования лесами (в Лесном Кодексе отсутствует термин «аренда лесов», а применяется «временное пользование лесами»; Земельный Кодекс Украины предусматривает аренду земельных участков). При этом временное пользование лесами может быть краткосрочным – до одного года, и долгосрочным – от одного до 50 лет. Наличие соответствующих законодательных норм по специальному пользованию лесными ресурсами в порядке долгосрочного временного пользования лесами (в первую очередь, заготовки древесины при рубках главного пользования) имеет особое значение в районах, труднодоступных для лесопользования, в частности в Карпатском регионе. Это способствовало бы эксплуатации лесных массивов в регионе, где сконцентрировано около 5 млн. м3 спелых и перестойных насаждений. На сегодняшний день государство не в состоянии осваивать такие лесные массивы из-за отсутствия необходимых средств на строительство дорог, приобретения соответствующей техники и развитие социальной инфраструктуры. Отметим, что существующая в Украине сеть лесных дорог на каждую тыс. га лесных массивов сегодня в 4-5 раз меньше, чем в европейских странах. В этой связи, вклад долгосрочных инвестиций бизнес-структурами под гарантии государства на развитие производственной и социальной инфраструктуры региона позволит решить не только исключительно лесоводственно-экологические вопросы лесопользования, но и социальные проблемы местного населения.

Для внедрения новых организационных форм ведения хозяйства, характерных для стран с рыночной экономикой, в Украине создано соответствующее правовое поле. Задекларированный европейский выбор Украины открывает для отечественной экономики новые возможности и, в то же время, ставит ее перед серьезными вызовами. Один из них заключается в необходимости обеспечения равных конкурентных условий для предпринимательской деятельности на всей территории страны, что, в свою очередь требует критического пересмотра практики ведения лесного хозяйства, разработки соответствующей нормативно-правовой базы и предоставления государственной помощи отдельным предприятиям или в целом лесной отрасли.

Внедрение современных форм организации производства в лесном хозяйстве, в частности, развитие предпринимательства, требуют углубленного изучения позитивного опыта работы европейских стран, который свидетельствует об эффективности привлечения частных фирм к выполнению всего комплекса лесохозяйственных работ. Переход на современные модели организации лесохозяйственного производства позволит решить одну из наиболее сложных проблем лесного хозяйства страны – это разграничение хозяйственных и управленческих функций на уровне предприятия. Взаимоотношения двух независимых субъектов ведения хозяйства (государственного лесохозяйственного предприятия и частной структуры), основанные на договорных принципах, позволяют в полной мере решать лесоводственные и экономические задания с соблюдением соответствующего баланса интересов обеих сторон. У лесохозяйственного предприятия появляется возможность значительно сократить накладные расходы на производство, а экономию средств направлять непосредственно на выполнение лесохозяйственных работ и мероприятий. Следует отметить, что контрольные функции, как со стороны предприятия, так и государственных органов управления лесного хозяйства выполняются не формально в связи с их дистанционированием в правовом отношении от частных структур. В лесном хозяйстве Украины данная модель организации лесохозяйственного производства оценивается положительно – за последние годы многие предприятия перешли на выполнение работ с привлечением частных структур.

Существующая нормативно-правовая база в Украине и опыт работы предпринимательских структур в лесном хозяйстве свидетельствует о правовой возможности и экономической целесообразности их привлечения к выполнению лесохозяйственных мероприятий. При этом, Гослесагентством подготовлен пакет нормативных документов, которые регламентируют экономико-правовые взаимоотношения государственных лесохозяйственных предприятий и субъектов предпринимательской деятельности по выполнению работ в лесном хозяйстве.
Наиболее сложными являются вопросы финансирования лесного хозяйства в современных условиях. При этом предполагается внедрение такого финансово-экономического механизма, который обеспечит прибыльность лесного хозяйства, позволит соблюсти баланс интересов собственников лесов, субъектов управления и хозяйствования. Отметим, что с каждым годом проблемным является выделение необходимых бюджетных средств для лесной отрасли, при том, что государство является практически монопольным собственником лесов. При таких условиях целесообразным представляется формирование специального лесного бюджета, предназначенного для целевого финансирования государственных программ ведения лесного хозяйства, охраны и защиты лесов. Основу лесного бюджета должны составлять платежи за пользование лесными ресурсами, поступления от штрафов, имущественных взысканий и сумм возмещений убытков за нарушения лесного законодательства, а также сумм возмещений ущерба и потерь лесного хозяйства от изъятия земель лесного фонда. Однако, Бюджетным Кодексом Украины не предусмотрены специальные внебюджетные фонды. В тоже время, целесообразность создания специального лесного фонда обосновывается, главным образом, экономией средств государственного бюджета по финансированию лесной отрасли. Формирование лесного бюджета также позволило бы эффективно планировать доходы и затраты лесного хозяйства, оказывать финансовую помощь предприятиям тех регионов, которые в силу объективных природных условий не располагают значительными лесосырьевыми ресурсами (предприятия Степной и Лесостепной зон Украины).

В настоящее время научно обоснованной базой совершенствования методов финансирования отрасли являются экономические нормативы. В этой связи, Гослесагентство применяет утвержденную методику по распределению бюджетного финансирования соответствующих государственных программ, исходя из экономически обоснованных нормативов затрат на проведение лесохозяйственных работ по регионам страны и финансового состояния предприятий. Действующий Лесной Кодекс предусматривает платный характер пользования лесными ресурсами и участками лесного фонда. При этом следует отметить разработанную Методику проведения денежной оценки лесов, которая должна быть утверждена на правительственном уровне в ближайшее время. В основу денежной оценки лесов положена величина (норма) среднегодового экономического эффекта в виде рентного или чистого операционного дохода от использования единицы соответствующего объекта оценки: земель лесохозяйственного назначения и лесных ресурсов.

Таким образом, нормативная база по совершенствованию финансовой системы на сегодняшний день предполагает меры государственного регулирования (нормативное финансирование) и внедрение рыночных механизмов ценообразования (платежи за реализацию древесины через аукционы, за использование земель лесного фонда для потребностей рекреации, охотничьего хозяйства, промышленной заготовки грибов, ягод, лекарственного сырья и т.п.). При этом, учитывая исключительно важную природоохранную роль украинских лесов (что законодательно закреплено), необходимо обеспечить государственную финансовую поддержку лесного хозяйства в необходимых объемах. Тем самым государство, как собственник, будет выполнять свои обязательства по сохранению и усилению эколого-защитных функций лесов.

В заключении можно констатировать, что постепенно и последовательно создается нормативно-правовая и институциональная база по устойчивому функционированию лесного сектора экономики, что является основной задачей современной лесной политики Украины. В то же время неурегулированные вопросы дальнейшего развития лесных отношений необходимо решать путем разработки соответствующих подзаконных нормативно-правовых документов. Требуют также гармонизации в сфере лесных, земельных и финансово-экономических отношений соответствующие положения Земельного, Лесного, Бюджетного, Налогового Кодексов и других нормативно-правовых документов, имеющих непосредственное отношение к функционированию лесной отрасли.