12/11/2012
0В России активно и публично идет обсуждение Национальной лесной политики.
Создана рабочая группа при Федеральном агентстве, на сайте ВНИИЛМ организовано официальное публичное обсуждение проекта, проводятся тематические конференции и форумы, развернута компания по обсуждению проекта НЛП в прессе и на независимых интернет порталах /Лесной Форум Гринпис России, Лесная программа WWF России/. Новая очень острая и принципиальная статья Алексея Ярошенко, появившаяся в пятницу, дала новый импульс к обсуждению. Рекомендую не только её прочитать, но и просмотреть многочисленные комментарии, которые появились в выходные дни. Это особенно полезно украинским лесным чиновникам, многие из которых испытывают дискомфорт от самого словосочетания "лесная политика"… и мечтают только о том, чтобы нынешняя СИСТЕМА украинской лесной власти, в которой чиновники де факто являются и управляющими -принимающими важные хозяйственные решения, и акционерами, и государственными контролерами, и законотворцами продержалась до их ухода на пенсию… Я абсолютно согласен с Алексеем в том, что политика это не брошюра с соответствующим названием, а прежде всего целостное виденье системы управления и пользования лесами, которую следовало бы построить на базе четко определенных принципов и целей. Однако, не согласен, с его оценкой нынешней лесной власти в России. Я бываю в России чаще многих и для меня качественные подвижки к лучшему соверщенно очевидны. После "лесного погрома" начала тысячелетия и катастрофических пожаров последних двух лет, руководство отрасли стало намного более профессиональным и демократичным. В сочетании с тем, что в России есть настоящая "лесная элита" – это позволяет надеятся на быстрое движение вперед. М.П.
Попытка написания "Национальной лесной политики", предпринятая в начале 2012 года Рослесхозом и примкнувшей к нему группой оптимистов-разночинцев (включая автора этих строк), закончилась полным и очевидным провалом. Получившийся документ не содержит ничего такого, что вызывало бы резкое несогласие у специалистов – но нет в нем и никакой конкретики, способной предопределить пути развития лесного хозяйства и лесоуправления на ближайшие годы. Даже если он будет кем-нибудь или чем-нибудь в таком виде утвержден, он совершенно никак не повлияет на ситуацию с лесами в нашей стране, и, скорее всего, в течение нескольких месяцев будет напрочь забыт (как и многие другие концептуальные документы, касающиеся развития лесного сектора, принятые за последние годы).
Тем не менее, продумывать пути дальнейшего развития системы государственного управления лесами в нашей стране необходимо уже сейчас. Система лесоуправления, выстроенная на основе Лесного кодекса 2006 года, представляет собой в высшей степени неустойчивую "потемкинскую деревню", в которой видимость относительного благополучия создается с помощью беспрецедентной лжи. Несмотря на потоки благостной официальной информации, людей, верящих в стабильность этой системы, остается все меньше, даже среди самой инфантильной части чиновничества. Любое событие, способное впечатлить общество или руководство страны (очередная пожарная катастрофа, массовая гибель лесов, резонансный "распил" земель, обрушение лесных доходов бюджета и т.д.) может привести к судорожным попыткам власти сделать что-то для наведения порядка в лесах. С учетом жесточайшего кадрового кризиса власти и ее общего состояния попытка эта, скорее всего, будет иметь совершенно хаотический характер, и при худшем развитии событий может оказаться даже более разрушительной, чем ликвидация старого Рослесхоза и Госкомэкологии в 2000 году или принятие Лесного кодекса 2006 года. Для того, чтобы предотвратить или смягчить худший вариант развития событий, лесному профессиональному сообществу необходимо хотя бы в первом приближении определить, к какой системе государственного управления лесами нам следует стремиться.
Ниже приводятся некоторые соображения по поводу концептуальных основ будущей системы государственного управления лесами Российской Федерации (той системы, к которой нам всем следовало бы стремиться). Любые замечания и предложения приветствуются.
Цели государственного управления лесами
1. Сохранение лесных экосистем, обеспечение права граждан на благоприятную окружающую среду;
2. Обеспечение занятости и социального благополучия жителей лесных деревень и поселков, устойчивое развитие сельских территорий;
3. Обеспечение потребностей народного хозяйства в лесных ресурсах и доходов бюджетной системы.
Информация для нужд государственного управления лесами
Эффективное государственное управление лесами может быть построено только на основе качественной и достоверной информации о лесах. Такой информации сейчас практически нет по двум основным причинам: во-первых, из-за отсутствия системы ее сбора (разрушения лесоустройства и провала попытки создания системы государственной инвентаризации лесов), и во-вторых, повсеместного искажения и сокрытия неудобной информации ради формирования красивой официальной статистики. Без обеспечения власти и общества качественной и достоверной информацией о лесах эффективное государственное управление лесами невозможно, а любые лесные реформы заведомо обречены на провал.
Для получения качественной и достоверной информации о лесах в первую очередь необходимо:
а) разрушить систему целенаправленной лжи о масштабах потерь лесов в результате пожаров, вредителей, болезней, ураганов, незаконных рубок, незаконного использования земель и иных бедствий (в частности, создать практику привлечения высокопоставленных руководителей, виновных в заведомой лжи, к ответственности по статьям Уголовного кодекса РФ: 285.3 – внесение в единые государственные реестры заведомо недостоверных сведений, 292 – служебный подлог, 293 – халатность, 237 – сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни или здоровья людей);
б) восстановить систему лесоустройства в классическом понимании этого слова, с обеспечением государством единого стандарта качества лесоустроительных работ и ответственности исполнителей за несоблюдение этого стандарта, и с жестким исполнением требований антимонопольного законодательства применительно к лесоустроительной деятельности;
в) создать систему государственной инвентаризации лесов с обязательной возможностью общественного и независимого экспертного контроля за всеми стадиями работы, от сбора первичных материалов до подготовки и публикации итоговых материалов (с обязательностью ежегодной публикации итоговых материалов в открытых общедоступных источниках).
Разрушение системы лесной лжи неизбежно вскроет следующие факты, которые необходимо будет учитывать при формировании лесной политики государства и системы государственного управления лесами:
– лесные ресурсы Российской Федерации разорены и истощены до такой степени, что без серьезной государственной поддержки лесной сектор страны неизбежно будет утрачивать свою конкурентоспособность на мировом уровне, деградировать и сокращаться;
– реальные масштабы потерь лесов от пожаров в 5-7 раз, а по отдельным регионам – в десятки раз, превышают официально учтенные потери, и такая ситуация сохраняется на протяжении уже нескольких десятилетий;
– реальные масштабы потерь лесов от незаконных рубок в 20-50 раз превышают официально учтенные потери, в результате чего во многих районах уже практически не осталось экономически доступных ресурсов ценной древесины.
Собственность на леса
Основная часть лесов России – леса, находящиеся сейчас на землях лесного фонда, землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий – должна в обозримом будущем (как минимум, в течение ближайших двух-трех десятилетий) оставаться в собственности Российской Федерации. Приватизация этих лесов, а также городских лесов, недопустима. Перевод лесов, находящихся в собственности РФ, в собственность субъектов РФ или в муниципальную собственность при полуживом государстве практически неизбежно даст старт приватизации этих лесов, а потому такой перевод также недопустим.
При этом необходимо принимать меры к тому, чтобы леса, уже находящиеся в частной собственности, управлялись и использовались на благо общества, и чтобы с течением времени в России формировался класс ответственных лесовладельцев. В частной собственности сейчас находятся, например, ранее неучтенные или вновь образующиеся леса на частных землях сельхозназначения – их площадь составляет несколько десятков миллионов гектаров (с учетом естественным образом облесившихся заброшенных сельхозугодий). За счет того, что эти леса располагаются обычно на лучших и наиболее доступных землях, их использование в перспективе может дать экономический эффект, сравнимый с эффектом от лесопользования в ныне учтенных лесах, или даже больший.
Основные причины недопустимости массовой приватизации лесов в ближайшие десятилетия. Во-первых, в запредельно коррумпированном государстве невозможно обеспечить честную и хотя бы относительно бесконфликтную приватизацию важнейших для жизни общества ценностей (в частности, важнейшего элемента окружающей среды – леса). Во-вторых, при полном упадке лесного сектора приватизация лесов неизбежно превратится в раздачу неэффективным собственникам малоценного для них имущества. В-третьих, частная собственность, особенно в зоне рискованного лесного хозяйства (истощенных северных лесах) может быть эффективной и конкурентоспособной только при очень разумном законодательстве и эффективной господдержке лесного хозяйства – ни того, ни другого сейчас нет, и в ближайшем будущем не предвидится.
Роль государства в управлении лесами
Роль государства в управлении лесами должна быть не чрезмерной, и должна состоять в установлении разумных, справедливых и однозначно понимаемых законов и правил, выполнении действий, необходимых для обеспечения конституционных прав и свобод граждан (в первую очередь – права каждого на благоприятную окружающую среду), и в поддержке общественно значимой предпринимательской деятельности в лесном секторе.
С учетом почти абсолютного хаоса в лесном законодательстве и многочисленных противоречий между лесным и смежным законодательством (а также между законодательством и здравым смыслом), государству придется потратить не меньше десятилетия на нормализацию правовой системы. В лесном секторе эту нормализацию, скорее всего, придется проводить как минимум в три этапа:
а) создать на основе действующего Лесного кодекса РФ "законодательную времянку", позволяющую остановить распад остатков системы управления лесами и утрату последних опытных кадров, и дающую время (3-4 года) на разработку полноценного нового Лесного кодекса;
б) разработать силами лучших и наиболее авторитетных лесных специалистов, при эффективном многоэтапном общественном обсуждении, проект полноценного Лесного кодекса РФ, отвечающий вышеперечисленным целям государственного управления лесами и в первом приближении "увязанный" со смежным законодательством;
в) последовательным внесением поправок в новый кодекс обеспечить исправление выявленных практикой ошибок и неточностей, а также увязку его с развивающимся смежным законодательством.
При разработке нового лесного законодательства, в особенности подзаконных актов, государство должно перейти, где это уместно, от установления детальных требований к проведению мероприятий, к определению того, что делать запрещено – с тем, чтобы в широких рамках дозволенного лесной специалист мог принимать творческие решения на основе своих знаний и опыта. Основным правом на принятие творческих лесоводственных решений должны обладать работники леса на местах (в первую очередь лесничие и лесоустроители), а не чиновники – авторы норм и правил.
Действия, необходимые для обеспечения конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду, должны включать в себя:
а) поддержание системы защитных лесов, особо защитных участков леса и особо охраняемых природных территорий (обеспечение сохранности этих лесов и проведения необходимых для содержания этих лесов в благополучном состоянии хозяйственных мероприятий, развития системы защитных лесов в соответствии с меняющимся расселением людей и растущими требованиями к качеству окружающей среды);
б) предотвращение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций в лесах, связанных с пожарами и иными бедствиями (в том числе противопожарное обустройство лесов, если это не возложено на хозяйствующих субъектов, работу с населением по обеспечению пожарной безопасности на природных территориях, тушение лесных пожаров).
Вышеперечисленные действия, необходимые для обеспечения конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду, вне лесных участков, переданных в аренду или постоянное (бессрочное) пользование, должны обеспечиваться специализированными государственными организациями, отвечающими за состояние лесов конкретных территорий (лесничеств) на долгосрочной основе.
Поддержка общественно значимой предпринимательской деятельности в лесном секторе должна осуществляться в зависимости от финансовых возможностей государства, в рамках долгосрочных целевых программ поддержки лесного хозяйства. В первую очередь должны поддерживаться социально значимые виды предпринимательской деятельности, обеспечивающие создание максимального количества рабочих мест на каждый вложенный рубль (искусственное лесовосстановление, уход за молодняками и лесными культурами, противопожарное обустройство лесов и очистку их от мусора), а виды деятельности, позволяющие диверсифицировать экономику лесных поселков (перевод местных котельных на древесное топливо, переработку пищевых ресурсов леса и др.).
Распределение лесных полномочий между уровнями власти
При решении вопроса о распределении лесных полномочий необходимо в первую очередь руководствоваться принципом "не навреди" – то есть стараться не разрушить те действующие структуры и полезные наработки, которые появились в регионах за время действия Лесного кодекса РФ 2006 года. При этом следует стремиться, с одной стороны, к максимальной децентрализации хозяйственных полномочий, а с другой стороны – к максимально возможному разделению хозяйственно-управленческих и контрольно-надзорных полномочий.
С учетом этого, оптимальной представляется следующая примерная система распределения лесных полномочий.
Федеральный уровень:
– "рамочное" законодательное и нормативно-правовое регулирование тех лесных вопросов, которые имеют отношение к обеспечению конституционных прав и свобод граждан;
– обеспечение государственной охраны лесов, находящихся в собственности Российской Федерации (включая содержание государственной лесной охраны как самостоятельного ведомства), федерального лесного надзора;
– обеспечение финансирования и выполнения государственных программ развития и поддержки лесного хозяйства в лесах, находящихся в собственности Российской Федерации;
– обеспечение системы реагирования на чрезвычайные ситуации в лесах, связанные с лесными пожарами, вспышками численности вредителей и болезней и тому подобными чрезвычайными событиями;
– установление и администрирование системы платежей за пользование лесом как федеральным имуществом (аналога нынешних "минимальных ставок").
Региональный уровень:
– подробное законодательное и нормативно-правовое регулирование лесных отношений в тех рамках, которые задаются федеральными законами и нормативно-правовыми актами;
– предоставление лесов в пользование и обеспечение ведения лесного хозяйства в лесах, не переданных в пользование, учреждение лесохозяйственных организаций (лесхозов) и закрепление за ними лесов, не переданных в пользование, на постоянной основе, организация лесоустройства;
– обеспечение функций по охране лесов в рамках повседневной хозяйственной деятельности, включая первичные меры пожарной безопасности и тушение пожаров до возникновения чрезвычайных ситуаций;
– обеспечение охраны, защиты, использования и воспроизводства лесов, находящихся в собственности субъектов РФ;
– установление границ лесов, предназначенных для обеспечения собственных нужд граждан в древесине, и предоставление таких лесов в пользование органам местного самоуправления.
