15/09/2012
0Поверьте мне самому было тошно читать "Правила использования полезных свойств леса", в том числе ещё и потому, что к их разработке причастен проект ФЛЕГ, один из юристов которого работал с Гослесагентством над документом, но не сумел отстоять свои разумные предложения.
В результате появился очередной изобилующий ошибками, по-сути, пустой документ "для проверяющих", который никакой пользы лесу не принесет и его использование не улучшит. Однако, эта статья, присланная на адрес сайта, меня очень обрадовала: есть ещё среди лесоводов думающие и честные люди. Хочу поблагодарить автора статьи и сообщить ему, что правила написаны специалистом , которого я считаю самым знающим и профессиональным лесоводом Гослесагентства… Толи он уже устал от лесного законодательства, толи просто начал "делать что говорят"… "для галочки до пенсии". В любом случае автор статьи прав "кризис жанра" действительно имеет место. Это и понятно… Зачем выписывать законы для отрасли в которой приказы начальства, в том числе устные намного весомей любого закона и норматива? М.П.
Побачив світ черговий документ, що регламентує порядок використання корисних властивостей лісів. Це Правила використання корисних властивостей лісів. Так як лісокористувачів і власників лісів в Україні чимало, з’являється запитання, а для кого ці нові Правила? Якщо для всіх власників та лісокористувачів, то чому Правила використання корисних властивостей лісів не затверджуються постановою уряду? Адже у випадку затвердження цих Правил наказом Мінагрополітики вони будуть мати вузькогалузевий характер і поширюватися на ліси, що перебувають під юрисдикцією цього міністерства. Слід зауважити, що всі Правила та Порядки, що регламентують ведення лісового господарства були затверджені саме постановою уряду і їх дія поширюється на всіх лісокористувачів та власників лісів.
Основним недоліком Правил є відсутність на початку тексту переліку термінів та визначень. Подальший аналіз цього документу це покаже. Через цей недолік суб’єкти договорів про використання корисних властивостей лісів стають беззахисними перед законом та перевіряючою братією.
Вже при прочитанні перших рядків закрадається сумнів, чи автори в достатній мірі володіють предметом, який зібралися регламентувати. Дуже часто в тексті зустрічається модний термін – рекреація. Коли б вони ознайомилися з визначенням цього терміну, впевнений, якість Правил стала б набагато вищою. Що ж таке рекреація? Рекреа́ція — це система заходів, пов'язана з використанням вільного часу людей для їх оздоровчої, культурно-ознайомчої і спортивної діяльності на спеціалізованих територіях, які знаходяться поза їх постійним помешканням. Рекреація охоплює всі види відпочинку. Відновлення здоров'я і працездатності шляхом відпочинку на лоні природи, або під час туристичної поїздки з відвіданням національних парків, архітектурних пам'яток, музеїв. Тепер занурюємося у п. 1.1 Правил. (1.1. Ці Правила встановлюють норми і вимоги щодо використання корисних властивостей лісів для культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних, туристичних і освітньо-виховних цілей та проведення науково-дослідних робіт). Є таке порівняння – «масло масляне». Тут таке ж саме – і культурно-оздоровчі спортивні, туристичні і освітньо-виховні цілі і також рекреаційні. До цього додумається не кожен. І так у кожному розділі.
Вже з початку тексту Правила йдуть в різнобій з текстом Лісового кодексу. Так у ст. 67 п. 4 Кодекс роз’яснює, що до використання корисних властивостей лісів відноситься також і використання лісів для потреб мисливського господарства. У п.1.1 Правил та і у всьому подальшому тексті згадки про ведення мисливського господарства в лісових угіддях немає. Лісовий кодекс у ст. 66 дає пояснення, що таке загальне використання лісових ресурсів (Громадяни мають право в лісах державної та комунальної власності, а також за згодою власника в лісах приватної власності вільно перебувати, безоплатно без видачі спеціального дозволу збирати для власного споживання дикорослі трав'яні рослини, квіти, ягоди, горіхи, гриби тощо, крім випадків, передбачених цим Кодексом та іншими законодавчими актами України…). Правила в п. 1.3 суттєво звужують права громадян, що «даровані» Законом (У порядку загального використання корисних властивостей лісів громадяни мають право вільно, безоплатно та без видачі спеціального дозволу перебувати у лісах державної та комунальної власності, а також за згодою власника – у лісах приватної власності…).
Для зручності суб’єктів укладання договору довгострокового тимчасового користування лісами у розділі І Правил слід було б вказати перелік видів корисних властивостей лісів, на які поширюються ці ж Правила.
Певний дискомфорт для постійних лісокористувачів та власників лісів вносить п. 2.5, який вимагає від них провести процедуру виділення лісової ділянки на місцевості. Для цього потрібно замовити у проектній організації відповідну технічну документацію. А це чималі гроші, які невідомо чи окупляться. Доцільніше було б всі витрати з виділення лісової ділянки на місцевості покласти на зацікавлену сторону – тимчасового лісокористувача.
Предметом для роздумів у лісників буде і вимога п. 2.7 (Строки надання у довгострокове тимчасове користування лісів та розміри лісових ділянок, що виділяються у тимчасове користування, повинні відповідати реальним можливостям тимчасового лісокористувача для їх ефективного використання (наявність необхідних фінансових та матеріальних ресурсів, кваліфікованих кадрів, господарських можливостей тощо). По яким таким критеріям ліснику визначати ці строки та розміри лісових ділянок? Хто більше дасть грошей, чи ще чогось? Крім того, що тут дуже близько «ходить» корупція, у разі вирішення спірних питань у судах чи правоохоронних органах власникам лісів та лісокористувачам важко буде пояснити чому вони прийняли те а не інакше рішення. І яке б рішення вони не прийняли б воно буде (м’яко кажучи) сумнівним. В цьому випадку слід розробити спеціальні додатки до Правил, які б давали методики розрахунків термінів надання у довгострокове тимчасове користування лісів та розміри лісових ділянок, що виділяються у тимчасове користування.
Повний загадок, невизначеності термінів і, як наслідок, підстав для їх вільного трактування розділ ІІІ. Не зрозуміло, чи відповідно до п.3.1 лісовпорядкування буде проводити оцінку рекреаційної придатності лісів для всіх виділів при базовому лісовпорядкуванні, чи це буде проводитися лише для ділянок, які вкаже постійний лісокористувач та власник лісів. Коли ж ці самі дії з успіхом може здійснювати постійний лісокористувач та власник лісів, то для чого тут лісовпорядкування. З таким же успіхом постійний лісокористувач та власник лісів може «в результаті обстеження» анулювати всі попередні висновки лісовпорядкування і запровадити нові, але вже свої. Також підстав для корупції більш ніж досить.
«3.2. При оцінці рекреаційної придатності лісів визначаються наступні показники:
тип ландшафту;
ступінь стійкості до рекреаційних навантажень;
стадії рекреаційної дигресії;
рекреаційна, санітарно-гігієнічна та естетична оцінки;
оцінка пішохідної доступності;
ступінь благоустрою території;
доступності території для огляду тощо».
Хто скаже, як відповідати на ці запитання? Де методики для визначення та обґрунтування цих показників? На що посилатися і що пояснювати правоохоронцям?
«3.5. До багатофункціональних лісів належать ліси різних категорій із високим рекреаційним потенціалом, в яких рекреаційна функція не є основною». Виходячи з цього виникає запитання. Що таке рекреаційний потенціал? Які методи його визначення та одиниці виміру?
Пункт 3.5 продовжується. «…У багатофункціональних лісах, одночасно із використанням рекреаційних якостей насаджень, поєднуються всі види лісокористування згідно із встановленими правилами із врахуванням специфіки кожного об’єкта та інтенсивності його використання в рекреаційних цілях». Наче все нормально, якби не п. 3.6 «До рекреаційно-непридатних лісів належать: … лісові ділянки із стиглими і перестійними деревостанами, можливими для експлуатації;
лісові ділянки із деревостанами, можливими для експлуатації, за один клас до віку стиглості…». З одного боку (п. 3.5) насадження, де поєднуються всі види лісокористування згідно із встановленими правилами можливі для використання в рекреаційних цілях, з іншого (п. 3.6) ці насадження є рекреаційно-непридатними. Парадокс.
Ще не розібралися з рекреаційним потенціалом, а вже п.3.7 «підкидає» нові запитання. «3.7. На основі визначення рекреаційних навантажень, приймається рішення щодо рекреаційної придатності конкретної території для використання корисних властивостей лісів…» А як же все таки визначити рекреаційні навантаження? Що це? Де методики, критерії, одиниці виміру? Як це пояснити при вирішенні спірних питань?
В розділ IV слід включити пункт про використання лісів для потреб мисливського господарства. Інакше це буде суперечити ст. 67 Лісового кодексу.
V розділ також починається з загадок. П. 5.1 пояснює: «Умови та особливості використання корисних властивостей лісів на конкретних ділянках, виділених для цієї мети, встановлюються з урахуванням схем районного планування, генеральних планів розвитку населених пунктів, програм розвитку лісового господарства Автономної Республіки Крим, областей, а також матеріалів лісовпорядкування…». Ким ці умови встановлюються, до кого звертатися?
Весь зміст розділу V підказує, що перед заключенням договору про тимчасове довгострокове користування лісовими ділянками з метою використання корисних властивостей лісів тимчасовому лісокористувачеві слід скласти відповідний проект, де буде чітко вказана мета та напрямок його майбутньої діяльності на цій ділянці. В проекті слід вказати чітку кількість та місце розташування об’єктів, вказаних у п.5.5. В такому разі постійному лісокористувачеві та власнику лісів зручно буде контролювати порядок використання ділянки тимчасовим лісокористувачем, та виконання умов договору.
П. 5.7 «За зверненням тимчасового лісокористувача на виділеній лісовій ділянці постійний лісокористувач (власник лісів) за наявності відповідних підстав проводить рубки формування і оздоровлення лісів, що мають на меті створення сприятливих умов для відпочинку» слід доповнити словами «… якщо це відповідає лісівничим вимогам».
У п. 6.2 чомусь випала норма про припинення використання корисних властивостей лісів на праві загального та спеціального використання у випадках незадовільного стану лісової ділянки внаслідок перевищення норм антропогенного навантаження та під час проведення заходів боротьби зі шкідниками, а також внаслідок незадовільного виконання взятих зобов’язань тимчасовим лісокористувачем.
У цьому ж пункті є дуже цікавий юридичний казус. Відповідно до п. 1.5 «Використання корисних властивостей лісів на умовах довгострокового тимчасового користування здійснюється на підставі договору довгострокового тимчасового користування лісами, який укладається між постійним лісокористувачем або власником лісів, з одного боку, та тимчасовим лісокористувачем, з іншого боку…», а вже п.6.2 трактує наступне «Заборона на користування лісами встановлюється органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування у межах наданих їм повноважень». А як же права суб’єктів договору власника лісів та постійного лісокористувача? Їх у цьому випадку можуть і не спитати. Чи інший випадок. Розірвання договору з ініціативи власника лісів чи постійного лісокористувача тепер неможливе без згоди чи бажання органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Ці органи могли б звернутися з відповідним клопотанням до власника лісів чи постійного лісокористувача або до суду. Як бачимо можливостей для зловживань більше ніж достатньо.
П. 6.4 «Спорудження тимчасових будівель і споруд, у тому числі лінійного типу, необхідних для ведення господарської діяльності, здійснюється за погодженням з постійними лісокористувачами (власниками лісів)» слід доповнити словами «… відповідно до затвердженого проекту».
Якимось дивним чином в Правила не потрапили з Проекту Правил два пункти про відповідальність і відшкодування завданої шкоди внаслідок порушення умов договору, та вимог лісового законодавства. Як завжди крайнім залишиться лісник.
Наприкінці тексту Правил вимога п. 6.11 по порядок огляду місць використання корисних властивостей лісів відповідно до Порядку спеціального використання лісових ресурсів наводить на думку. А чому б не вдосконалити сам Порядок спеціального використання лісових ресурсів замість того щоб писати ці Правила? Адже лісозаготівлі, як і спеціальне використання корисних властивостей лісів відповідно до ст. 6 Лісового кодексу є використанням лісових ресурсів. Це було б зручно, як суб’єктам договору про надання ділянок у довгострокове тимчасове користування, так і контролюючим органам.
Ознайомлення з текстом Правил використання корисних властивостей лісів не залишає місця для оптимізму. Тимчасових лісокористувачів поставлено в незрозуміле становище, а лісників, як завжди «кинули». Немає визначення термінів, методик визначення строків надання у довгострокове тимчасове користування лісів та розмірів лісових ділянок, що виділяються у тимчасове користування, рекреаційного навантаження, рекреаційної придатності. Також відсутня вимога, яка проглядалася у Проекті Правил, обов’язкове долучення до договору довгострокового тимчасового користування лісами проекту спеціального використання корисних властивостей лісів на конкретній ділянці. Інакше неможливо перевірити якість виконання умов договору тимчасовим користувачем.
Після виявлення в тексті Правил такої кількості «ляпів» закрадаються сумні думки. А чи залишилися там «вгорі» ще фахівці? Я розумію, що одному, двом авторам, тим більше, коли вони певний час безпосередньо не пов’язані з лісогосподарським виробництвом, важко написати повноцінний нормативний документ. Але ж у нас ще залишилися галузеві наукові структури. Чому б проект цих Правил не роздати в лісгоспи на обговорення. Впевнений якість була б значно кращою. Але маємо те, що маємо. На підході «оновлені» Санітарні правила в лісах України. Там також «криза жанру». Тримайтеся, лісники.
15.09.2012 р.
Привожу публикацию Украинского лесовода от 18 февраля прошлого года, на эту же тему. М.П.
Обсуждаем законодательное регулирование и практику долгосрочного пользования землями
В предверии публичного обсуждения проблемы, предлагаем ознакомиться с отчетом О.Сторчоуса "Аналіз правової регламентації довгострокового тимчасового користування лісами: забезпечення прав громадян на користування лісовими ресурсами, корупційні ризики та попередження порушень лісового законодавства" подготовленным в рамках программы ФЛЕГ. Будем благодарны за критику и комментарии, которые Вы можете разместить на сайте, либо выслать по адресу popkovm[at]ukr.net
РЕЗЮМЕ
Аналіз правової регламентації довгострокового тимчасового користування лісами: забезпечення прав громадян на користування лісовими ресурсами, корупційні ризики та запобігання порушенням лісового законодавства
Однією з найбільш суперечливих сфер застосування нової редакції Лісового кодексу України (2006 рік) виявились правовідносини довгострокового тимчасового користування лісовими ділянками (далі – ДТКЛД). Запровадження цих норм створило низку проблем у сфері дотримання лісового законодавства, спричинило численні суперечки в частині забезпечення прав громадян на користування лісовими ресурсами та призвело до виникнення численних судових спорів.
Найбільш резонансними конфліктами у сфері ДТКЛД за останні два роки виявились:
− Миколаївська область, Коблевський район, 2009 рік. У тимчасове користування передано лісові ділянки, які були пляжною зоною Чорноморського узбережжя. Конфлікт виник між керівниками баз відпочинку та тимчасовими лісокористувачами. Причина − лісокористувачі обмежили доступ на територію пляжу відпочиваючим, висунули фінансові вимоги керівникам баз відпочинку.
− Черкаська область, Канівський район, 2010 рік. У тимчасове користування передано лісові ділянки на березі Дніпра. Конфлікт виник між місцевими жителями та тимчасовими лісокористувачами. Причина − лісокористувачі обмежили доступ у лісовий масив місцевим жителям.
− Львівська та Харківська області, 2010 рік. Тимчасові лісокористувачі здійснювали самовільне будівництво в лісових масивах, на виділених їм лісових ділянках.
Необхідно врахувати, що нині на території країни вже укладені та діють сотні договорів довгострокового тимчасового користування лісовими ділянками, а лісокористувачам різних форм власності виділено тисячі гектарів лісових ділянок. Варто зазначити, що така «популярність» тимчасового лісокористування викликана очікуваннями окремих користувачів щодо майбутніх змін до Лісового кодексу, за якими ці лісові ділянки можливо буде одержати у приватну власність. Окремі з них, користуючись ділянками вже сьогодні припускаються різноманітних порушень, основними з яких є самовільне будівництво, обмеження доступу громадян у ліси, порушення умов укладених договорів.
Викликає стурбованість те, що через значні проблеми правової регламентації, судді вимушені виносити рішення на користь тимчасових лісокористувачів, на шкоду державним інтересам. Це переконливо свідчить про те, що наявна законодавча база у сфері регулювання відносин ДТКЛ не спроможна ефективно впливати на недобросовісних лісокористувачів та забезпечувати належну реалізацію політики держави в цій сфері.
Ситуація до цього часу ускладнюється відсутністю Порядку використання корисних властивостей лісів, розробка якого передбачена Лісовим кодексом України. Отже, не викликає сумнівів, що проблемні питання, пов’язані із застосуванням правовідносин у сфері користування лісами, надалі виникатимуть в більшості регіонів країни. Така ситуація потребує термінового вжиття заходів реагування з боку державних інституцій, які полягають у внесенні відповідних змін та доповнень у чинне законодавство.
Зокрема, з метою удосконалення правовідносини в сфері ДТКЛ пропонується:
1. Внести зміни у Лісовий кодекс України, вдосконаливши порядок надання та використання лісових ділянок при ДТК.
У законі рекомендується запровадити такі положення:
− обмежити максимальні терміни надання лісових ділянок у ДТК до 10-15 років;
− обмежити площі виділення лісових ділянок тимчасовим лісокористувачам у ДТК залежно від цілей використання;
− ввести обмеження на виділення лісових ділянок, які відносять до категорії особливо захисних, на територіях та об’єктах природно- заповідного фонду тощо;
− запровадити конкурсну (аукціонну) систему реалізації прав на укладення договорів ДТКЛД;
− до обов’язків тимчасових лісокористувачів віднести забезпечення вільного та безперешкодного доступу громадян на виділених у ДТК лісових ділянках;
− розширити перелік припинення права використання лісових ресурсів з урахуванням специфіки правовідносин ДТКЛ (наявність договору). Такими підставами можуть бути: систематичне порушення вимог лісового законодавства, вилучення земель для суспільних потреб, невиконання обмежень використання лісової ділянки тощо.
2. Розробити Порядок використання корисних властивостей лісів.
У такому нормативно-правовому акті пропонується:
− визначити поняття «корисні властивості лісів»;
− визначити поняття «спортивно, оздоровчі, культурно-освітні, туристичні, науково-дослідні цілі». З метою запобігання можливим зловживанням при використанні лісових ділянок, необхідно надати роз’яснення перелічених понять; спираючись на наукові дослідження, конкретизувати питання функціонального зонування лісів, таким чином запровадивши обґрунтовані обмеження щодо виділення лісів у ДТК;
− зобов’язати органи влади та постійних лісокористувачів публікувати в мережі Інтернет або оприлюднювати через місцеві ЗМІ інформацію про вільні лісові ділянки, умови їх виділення та плату за їх використання, а також інформацію про вже виділені лісові ділянки, їхніх власників, номери їхніх телефонів, мету використання, перелік послуг, які ними надаються;
− визначити поняття «тимчасова будівля та споруда», встановити перелік тимчасових споруд та будівель (або критерії їх віднесення до категорії «тимчасових»), які можуть бути зведені на лісових ділянках, деталізувати порядок надання погоджень;
− встановити спрощений порядок розірвання договорів ДТКЛД у випадку зведення користувачами капітальних споруд, несанкціонованого встановлення парканів та огорож тощо.
3. Розробити та затвердити Типову форму договору довгострокового тимчасового користування лісовою ділянкою.
У договорі слід деталізувати обов’язки тимчасових лісокористувачів, чітко визначити підстави для розірвання договору, запровадити надання періодичних звітів тимчасовими лісокористувачами, уточнити випадки обмеження права лісокористування, деталізувати процедури такого обмеження тощо.
4. Ініціювати внесення відповідних змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо застосування адміністративної відповідальності стосовно представників тимчасових лісокористувачів за будь-які обмеження або перешкоди вільного доступу громадян в ліси, зокрема, з метою загального лісокористування.
5. Розробити методичні рекомендації щодо практичного застосування положень лісового законодавства з питань ДТКЛД для обласних державних адміністрацій та постійних лісокористувачів.
З метою запобігання порушенням в діяльності підпорядкованих підприємств та уникнення необґрунтованих конфліктів з тимчасовими лісокористувачами проводити систематичні узагальнення практики довгострокового тимчасового лісокористування.
Скачать полнй текст отчета можно по адресу http://www.lesovod.org.ua/node/9148
