15/06/2012
0Размещаю раздел (его номер – 3) из чернового варианта пособия "ЗАПОБІГАННЯ КОРУПЦІЇ В ЛІСОВОМУ СЕКТОРІ УКРАЇНИ", подготовленного Олегом Сторчоусом и Александром Банчуком – юристами команды Всемирного Банка, работающей по проекту ФЛЕГ. М.П.
Питання про суб’єктів, які підпадають в лісовій галузі під дію Закону про корупцію, вже викликало багато суперечок. Специфіка вітчизняної лісової галузі полягає у тому, що вона перебуває у державній та комунальній власності. Тобто лісокористувачами є державні та комунальні лісогосподарські підприємства, що знаходяться у віданні різних органів державної влади, а також органів місцевого самоврядування. При цьому 2/3 лісокористувачів знаходиться у підпорядкуванні профільного відомства – Державного агентства лісових ресурсів України. Цей державний орган разом зі своїми територіальними управліннями здійснює координацію та загальне управління лісокористувачами, що підпорядковуються іншим відомствам.
Найбільш чисельна категорія посадових осіб у лісовій галузі – державна лісова охорона, яка має статус правоохоронного органу та наділена владними повноваженнями. При цьому вона входить до складу лісогосподарських підприємств. Зважаючи на нечіткість формулювань закону, це стало причиною різних тлумачень у питанні про те, чи відносяться вказана категорія лісівників до суб’єктів відповідальності за корупційні правопорушення.
Виходячи з загального поділу суб’єктів відповідальності за корупційні правопорушення, що передбачений статтею 4 Закону про корупцію, посадовців лісового сектора можна поділити на такі групи:
1. Перша група.
Особи, уповноважені на виконання функцій держави та місцевого самоврядування
а) Керівники центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України, та їх заступники
Відповідно до пунктів 1, 10, 11 Положення про Державне агентство лісових ресурсів України, що затверджене Указом Президента України № 458/2011, Держлісагентство України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства України. Очолює агентство Голова, який має двох заступників, у тому числі одного першого. Тобто найвищий щабель посадовців лісової галузі, що представлений першими керівниками лісового відомства, закономірно підпадає під дію антикорупційного законодавства.
б) Депутати місцевих рад
Відповідно до статті 6 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», депутат місцевої ради здійснює свої повноваження, не пориваючи з виробничою або службовою діяльністю.
На різних посадах у державних та комунальних лісогосподарських підприємств працює багато лісівників, що обрані до складу обласних, районних, міських та сільських рад. Тому на них, як на представників інтересів територіальних громад, розповсюджуються додаткові заборони та обмеження.
в) Державні службовці
Згідно зі статтею 1 Закону України «Про державну службу» (в редакції, яка діє до 1 січня 2013 року), державна служба в Україні – це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів. Посади державної служби мають відповідні ранги та категорії.
До таких осіб в сфері управління лісовою галуззю відносяться:
– державні службовці ДАЛР України, обласних управлінь лісового та мисливського господарства, Республіканського комітету з лісового та мисливського господарства АР Крим;
– державні службовці Департаменту рослинництва Міністерства аграрної політики та продовольства України (щодо управління державними лісогосподарськими підприємствами, що входять до сфери управління цього Міністерства та координації діяльності обласних агро/лісогосподарських підприємств комунальної форми власності), Головних управлінь агропромислового розвитку відповідних обласних адміністрації (щодо управління та координації діяльності державних лісгоспів системи Мінагрополітики, комунальних агролісгоспів відповідних областей);
– державні службовці інших міністерств та відомств, їх територіальних органів державної влади, до сфери управління яких відноситься координація діяльності лісогосподарських підприємств, установ та організацій.
Наприклад, у структурі Міністерства оборони України існує Головне квартиро-експлуатаційне управління, що в свою чергу, входить до складу Головного управління розквартирування військ й капітального будівництва. До його безпосереднього підпорядкування відносяться 9 державних лісогосподарських підприємств, що ведуть лісове господарство у різних регіонах країни.
У складі Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи діє державний департамент – Адміністрація зони відчуження і зони безумовного (обов'язкового) відселення. Цей департамент до часу реформування в окремий орган – Державне агентство управління зоною відчуження, здійснює управління майном державного спеціалізованого комплексного підприємства «Чорнобильська пуща», що використовує понад 140 тис. га. лісів.
У складі Міністерства інфраструктури України діє Державна служба автомобільних доріг України («Укравтодор»), яка є центральним органом виконавчої влади, що здійснює державне управління автомобільними дорогами через територіальні підрозділи (служби). До сфери їх управління входить утримання зелених насаджень в межах смуг відводу.
Крім того, незначна частина лісів відноситься до сфери управління ще декількох міністерств та відомств. Посадовців цих органів, що здійснюють функції управління та координацією діяльності підпорядкованими лісами (наприклад, Мінприроди, Міносвіти, Державне управління справами тощо), також несуть відповідальність за вчинення ними корупційних дій.
Посадові особи органів місцевого самоврядування.
Ці посадовці беруть участь в управлінні лісовим господарством лише опосередковано, як правило, вирішуючи питання діяльності підпорядкованих комунальних лісогосподарських підприємств, розпорядження лісовими та земельними лісовими ділянками тощо. Порядок реалізації їх повноважень в сфері лісових відносин передбачений Лісовим кодексом України (статті 30, 33). Спеціальним нормативним актом, що врегульовує правовідносини у цій сфері є Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні».
г) Посадові та службові особи інших органів державної влади
Як відомо, всі посадовці державної лісової охорони мають статус працівників правоохоронного органу. Проте абсолютна більшість лісівників працює в державних підприємствах, котрі не відносяться до органів державної влади. Виникає питання: чи ставить Закон про корупцію знак рівності між державними службовцями та посадовцями держлісохорони держлісгоспів ? Якщо так, то на останніх у такому випадку поширюється широкий перелік антикорупційних обмежень та заборон, що встановлений для державних службовців. За таких умов, на держлісоохорону тоді мають розповсюджуватись обмеження на зайняття посад після звільнення з підприємств, щодо кожного працівника при прийнятті на посаду повинна здійснюватись спец перевірка, вони повинні щорічно подавати декларації про майновий стан тощо.
Враховуючи окремі судові рішення, якими посадовців державної лісової охорони держлісгоспів віднесено до суб’єктів відповідальності за корупційні правопорушення, зміст цього підпункту варто розглянути більш детально.
Антикорупційний закон не надав зрозумілого визначення про те, кого слід вважати «посадовими та службовими особами інших органів державної влади». Виходячи із логіки попередніх норм цієї статті, такими особами мають бути всі інші посадовці різних органів державної влади (центральних та місцевих), що не віднесені законом до державних службовців.
По-різному тлумачать цю категорію службовців і в юридичній літературі. Зокрема, автор науково-практичного коментаря до Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції» Хавронюк М.І. вважає, що під ними «розуміються усі інші особи, які займають посади в державних органах та їх апараті, одержують заробітну плату за рахунок державних коштів, але при цьому не є державними службовцями, посадовими особами місцевого самоврядування, військовими службовцями». До таких осіб науковець пропонує відносити керівників юридичних осіб, що належать до сфери освіти, науки, культури і охорони здоров’я: ректорів і проректорів університетів, завідуючих дитячими садками, директорів шкіл та завучів, директорів бібліотек, головних лікарів. На його думку, відмінними ознаками цих осіб те, що вони:
«- постійно, тимчасово чи за спеціальним повноваженнями здійснюють функції представників влади або постійно чи тимчасово обіймають на підприємствах, в установах чи організаціях органів державної влади (але не органів місцевого самоврядування чи юридичних осіб приватного права) посади, пов’язані з виконанням організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських обов’язків, або виконують такі обов’язки за спеціальними повноваженнями, якими їх можне наділити повноважний орган державної влади, центральний орган державного управління із спеціальним статуту сом, повноважений орган чи повноважна службова особа підприємства, установи, організації, суд чи закон
– не є державними службовцями, посадовими особами місцевого самоврядування, військовими посадовими особами та іншими особами, переліченими у підпункті «а»- «є»; п.1 ч. 1 ст. 4 Закону;
– одержують заробітну плату за рахунок державних коштів»
Зауважимо, що поняття «державні кошти» визначено у Законі Україні «Про здійснення державних закупівель», але кошти державних комерційних підприємств згаданим законом не віднесені до державних. Тому, керуючись першою та другою ознакою представленого тлумачення, було б можливим віднести держлісохорону лісогосподарських підприємств до посадових осіб, передбаченого п.п. «ж» п. 1 ч. 1 ст. 4 Закону про корупцію. Однак оплата праці посадовців держлісохорони у більшості держлісгоспів здійснюється за рахунок власних надходжень підприємств, а ні за державні чи бюджетні кошти.
З цього випливає, що посадовців лісгоспів, які утримуються за рахунок власних коштів підприємства не можна вважати суб’єктами відповідальності за корупційні правопорушення.
Дещо іншого погляду дотримуються науковці – автори коментаря антикорупційного закону під редакцією Ківалова С.В. та Стрельцова Є.Л.. На їх думку, такими особами слід вважати «будь-яких осіб, які обіймають будь-яку посаду, пов’язану із наданням публічних послуг, в органах державної влади незалежно від їх рівня та територіального поділу». Дослідники вважають, що «до цієї категорії особи зараховуються залежно від того, чи є посадова чи службова особа суб’єктом виконання обов’язків у системі органів державної влади. На всіх осіб, віднесених до цієї категорії, поширюється дія Закону України «Про державну службу» від 16.12.1993 року. Фінансове забезпечення діяльності цих органів державної влади здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України.».
Застосовуючи представлений погляд до правого статусу працівників держлісохорони держлісгоспів, можна прийти до висновку, що цих посадовців не можна віднести до службовців державного органу. Виходячи з позиції авторів видання, держлісохорону лісгоспів не можна вважати суб’єктами відповідальності згідно п.п. «ж» п.1 ч.1 ст. 4 Закону про корупцію.
Між тим, в судовій практиці окремих регіонів (Івано-Франківська область) вже існує кілька рішень, за якими посадовці держлісохорони держлісгоспів, навіть мисливствознавці, визнані суб’єктами адміністративної відповідальності за ч.1 ст. 4 Закону про корупцію. Як правило, обґрунтування суду полягає в тому, що такі особи, згідно ч. 1, 2 Закону України «Про державний захист працівників суду та правоохоронних органів» є працівниками правоохоронних органів. Водночас судова практика місцевих судів Кіровоградської та Сумської областей у справах про адміністративні корупційні правопорушення протилежна. Правоохоронцями цих регіонів було направлено до суду декілька складених протоколів про зайняття підприємницькою діяльністю посадовцями держлісгоспів. Проте судами лісівники не були віднесені до суб’єктів відповідальності, а тому провадження у цих справах було закрито.
Щоб з’ясувати деталі правового становища посадовців держлісгоспів, варто звернутись до профільного закону, що врегульовує статус всіх правоохоронних органів. Так, закон України «Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів» визначає систему особливих заходів державного захисту працівників суду і правоохоронних органів від перешкоджання виконанню покладених на них законом обов'язків і здійсненню наданих прав, а так само від посягань на життя, здоров'я, житло і майно зазначених осіб та їх близьких родичів у зв'язку із службовою діяльністю цих працівників. У статті 2 цього Закону роз’яснюється поняття, що саме розуміється під правоохоронними органами. Це органи прокуратури, внутрішніх справ, служби безпеки, Військової служби правопорядку у Збройних Силах України, митні органи, органи охорони державного кордону, органи державної податкової служби, органи і установи виконання покарань, слідчі ізолятори, органи державної контрольно-ревізійної служби, рибоохорони, державної лісової охорони, інші органи, які здійснюють правозастосовні або правоохоронні функції.
Згідно ст. 89 Лісового кодексу України державна лісова охорона має статус правоохоронного органу. У частині першій згаданої статті вказано, що охорона також входить до складу як територіальних органів виконавчої влади з питань лісового господарства (тобто ОУЛМГ і Рескомлісу АРК), так і до складу підприємств, установ і організацій, які належать до сфери його управління. Положення про державну лісову охорону, що затверджене Постановою КМУ №976 лише дублює вказані норми. У додатку до згаданого Положення надається перелік посадових осіб державної лісової охорони, що розмежований в залежності від перебування їх у складі державних органів або підприємств, установ та організацій структури Держкомлісгоспу. Посадовці держлісгоспу, що віднесені до державної лісової охорони, перелічені в останньому абзаці додатку до Положення №976.
Аналізом наведених положень можна прийти до висновку, що як такої окремої юридичної особи, і відповідно – державного органу з найменуванням «державна лісова охорона» законодавством не передбачено. Держлісохорона – це збірна, узагальнена назва переліку посадових осіб різних юридичних осіб публічного права – центральних і територіальних державних органів, підприємств, установ та організацій системи ДАЛР України. Посадовці держлісохорони держлісгоспів ДАЛР хоча і наділені владними повноваженнями, проте мають лише номінальний правовий статус співробітників правоохоронних органів. Фактично ж ці особи перебувають у трудових відносинах з комерційним суб’єктом господарювання. Відповідно, вони не є державними службовцями, присвоєння категорій та рангів для них не передбачено. Їх статус правоохоронців відображає тільки загальні соціальні та юридичні гарантії, що надаються державою більшості правозастосовчих органів для виконання покладених на них завдань.
Тому посадова особа державної лісової охорони (в тому числі – майстер лісу), держлісгоспу, що фінансується за рахунок власних надходжень підприємства, на нашу думку, не може відноситись до посадової особи органу державної влади. Втім, враховуючи двозначність правових норм, що регулюють статус державної лісової охорони, це питання залишається відкритим.
2. Друга група
Особи, які для цілей цього Закону прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування
а) посадові особи юридичних осіб публічного права, які не зазначені вище, але одержують заробітну плату за рахунок державного чи місцевого бюджету
До вказаної категорії можна віднести всіх посадових осіб державних лісогосподарських підприємств (включаючи державну лісову охорону), а також організацій, установ, які одержують заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету. Зокрема, держлісгоспи декількох областей сходу та півдня України здебільшого фінансується за рахунок асигнувань з державного бюджету, включаючи видатки на оплату праці. Крім того, заробітну плату за рахунок бюджетних коштів отримує частина працівників деяких лісогосподарських підприємств лісостепової зони. Видатки на оплату праці частині підпорядкованих агролісгоспів також проводить Мінагрополітики та продовольства України.
Головним розпорядником коштів виступає ДАЛР України, розпорядниками коштів нижчого рівня – ОУЛМГ. Підставами для перерахунку є затверджені кошториси (за кодами економічної класифікації (КЕКВ), складені відповідно до розпису асигнувань загального фонду державного бюджету) та паспорти бюджетних програм на відповідний рік. Перерахування узгодженої та затвердженої суми коштів здійснюється через відповідні рахунки державного казначейства за КЕКВ 1111 (заробітна плата), 1120 (нарахування на заробітну плату). Одержання лісівниками заробітної плати за рахунок асигнувань з державного бюджету означає, що вони відносяться до другої групи суб’єктів відповідальності за корупційні правопорушення.
Щодо місцевих бюджетів, то як правило, обласні (районні) ради майже не практикують виділення коштів на заробітну плату агролісгоспам.
Крім того, суб’єктами відповідальності за цією статтею є посадові особи різних організацій та установ структури ДАЛР України, котрі отримують заробітну плату за рахунок державного бюджету: Український науково-дослідний інститут лісового господарства і агролісомеліорації ім. Г.М. Висоцького, Український науково-дослідний інститут гірського лісівництва ім. П.С. Пастернака «УкрНДІгірліс», Харківський державний проектно-вишукувальний інститут агролісомеліорації та лісового господарства «Харківдіпроагроліс», навчальні заклади структури ДАЛР, три державних спеціалізованих лісозахисних об’єднання, адміністрація об’єктів природно-заповідного фонду всіх міністерств та відомств тощо.
Виходячи з цієї норми, інші посадові особи лісогосподарських підприємств, установ та організацій (тобто юридичних осіб публічного права), котрі отримують заробітну плату за рахунок находжень від власної господарської діяльності, не є суб’єктами корупційних порушень. Сюди відноситься доволі широкий перелік посадовців адміністративного персоналу (в т.ч. лісової охорони) держлісгоспів, що не входять у сферу управління ДАЛР, комунальних лісгоспів, агролісгоспів, та інших державних лісогосподарських суб’єктів господарювання, органами управління яких виступають центральні органи влади. Положення Закону про корупцію на них не розповсюджуються. Це значить, що вони не можуть нести адміністративну відповідальність за проступки, передбачені главою 13-А КУАП. Виключення складають випадки, коли ці особи обіцяють або надають неправомірну вигоду (ст.172-3 КУАП).
б) особи, які не є державними службовцями, посадовими особами місцевого самоврядування, але надають публічні послуги (аудитори, нотаріуси, оцінювачі, а також експерти, арбітражні керуючі, незалежні посередники, члени трудового арбітражу, третейські судді під час виконання ними цих функцій, інші особи в установлених законом випадках
Чинне законодавство не містить визначення «публічна послуга». Наразі лише у Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади, що затверджена Розпорядженням Кабінету Міністрів України № 90-р від 15 лютого 2006 року до сфери публічних послуг віднесені послуги, що надаються органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями. Зазначеним документом визначено, що складовою частиною публічних послуг є адміністративні послуги – результат здійснення владних повноважень уповноваженим суб'єктом, що відповідно до закону забезпечує юридичне оформлення умов реалізації фізичними та юридичними особами прав, свобод і законних інтересів за їх заявою. Під такими послугами на увазі видача дозволів (ліцензій), сертифікатів, посвідчень, проведення реєстрації тощо. Тобто сферу публічних послуг можна обмежити виключно публічних сектором.
У галузі лісових відносин до публічних послуг можна віднести видачу спеціальних дозволів на використання лісових ресурсів – лісових квитків. Коло суб’єктів, що можуть одержати лісорубні квитки законом обмежується – ними можуть бути виключно власники лісів чи лісокористувачі. Лісогосподарськими підприємствами лісорубні квитки не можуть видаватись іншим суб’єктам господарювання, тому їх видача не відноситься до публічних послуг.
В Україні більшість лісів перебуває у користуванні державних та комунальних лісогосподарських підприємств, та будь-який бажаючий може звернутись у ці підприємства з проханням надати дозвіл на використання другорядних лісових матеріалів та побічних лісокористувань. Порядок спеціального використання лісових ресурсів врегульовано Постановою Кабінету Міністрів України № 761 від 23 травня 2007 року. Нею затверджено Порядок видачі спеціальних дозволів на використання лісових ресурсів, в тому числі – лісових квитків. Оскільки лісові квитки видаються за підписом керівників лісогосподарських підприємств, тому є всі підстави вважати цих посадовців суб’єктами відповідальності за корупційні правопорушення. Хоча зауважимо, що вони можуть бути притягнені до відповідальності за корупційні порушення виключно під час виконання цих функцій.
Крім того, обласними управліннями видаються ліцензії на добування мисливських тварин, але ці функції здійснюються безпосередньо державними службовцями територіальних управлінь, що є суб’єктами відповідальності першої групи.
3. Третя група
Особи, які постійно або які постійно або тимчасово обіймають посади, пов'язані з виконанням організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських обов'язків, або особи, спеціально уповноважені на виконання таких обов'язків у юридичних особах приватного права незалежно від організаційно-правової форми, відповідно до закону
До юридичних осіб приватного права відносяться комерційні та некомерційні (неприбуткові) підприємства, установи та організацій недержавного сектору (включаючи громадські організації, політичні партії). В лісовому секторі юридичними особами приватного права вважаються різні фірми, товариства, підприємства, що займаються деревообробкою, меблевим виробництвом, надають послуги лісгоспами з лісозаготівлі, займаються продажем пило/лісоматеріалів.
Закон відносить до вказаної групи лише посадових осіб юридичних осіб – тих, хто виконує адміністративно-розпорядчі (це керівники організацій та підприємств, їх структурних підрозділів, керівники ділянками робіт), адміністративно-господарські обов’язки (це ті, хто розпоряджається приватним майном – начальники планово-господарських відділів, керівники постачальних відділів, відомчі ревізори), чи спеціально уповноважені законом на виконання таких обов’язків. Відмінною ознакою цих осіб є те, що вони не повинні одержувати заробітну плату за рахунок державного чи місцевого бюджету.
Кодекс України про адміністративні правопорушення запроваджує адміністративну відповідальність (стаття 172-2 КУАП) щодо вказаних осіб, у разі якщо вони порушать заборону щодо використання своїх повноважень з метою одержання неправомірної вигоди чи приймуть обіцянку одержати таку вигоду (стаття 6 Закону про корупцію). У разі, якщо в їх діях вбачаються злочини (комерційний підкуп, зловживання службовим становищем або перевищення повноважень), вони повинні притягуватись за відповідними статтями ККУ. Крім того, ці особи несуть відповідальність за надання неповної, неправдивої інформації, відмову в її наданні на запити громадян (стаття 212-3 КУАП).
4. Четверта група
Посадові особи юридичних осіб, фізичні особи – у разі одержання від них особами з першої чи другої групи, або за участю цих осіб іншими особами неправомірної вигоди
Відповідальність щодо вказаних осіб може бути застосована виключно у випадках, коли ними пропонується або надається будь-яка неправомірна вигода посадовцям, що відносяться до першої та другої груп. Зокрема, вони можуть бути притягнені до відповідальності лише за статтею 172-3 КУАП. Іншими словами – це особи, які у корупційних угодах виступають стороною, що «дає». Також ці особи можуть бути притягнені до відповідальності, коли вони виступають як посередники у корупційних угодах. Ця група найбільш численна, оскільки не встановлює обмежень щодо статусу осіб, які можуть бути притягнені до відповідальності за корупційні порушення. Це можуть бути як звичайні дієздатні громадяни, так і посадовці юридичних осіб приватного і публічного права (суб’єктів господарювання, громадських організацій тощо).
