Кость в горле коррупционеров

Создается впечатление, что ОН ОДИН стоит всей Счетной палаты…. М.П

Кость в горле коррупционеров/ Экс-глава Счетной палаты Валентин Симоненко — о системной коррупции и причинах пробуксовки государственного строительства. Валентин Симоненко, около года назад ушедший с поста руководителя Счетной платы — главного органа в стране по контролю за деньгами государственной казны, делится своим видением происходящего в системе власти, а также раскрывает некоторые факты, касающиеся масштабов коррупции в Украине. Только 12 апреля этого года новым председателем Счетной палаты ВР назначила Романа Магуту, ранее зампредседателя правления ОАО «Ощадбанк».

— Валентин Константинович, для начала вопрос, который нынче будоражит весь политикум. Насколько вы считаете правомерным судебный процесс против экс-премьера Юлии Тимошенко? Располагает ли Счетная палата какими-то данными по нарушениям деятельности прошлого правительства, которые до сих пор не были обнародованы?

— Я не юрист, и мне сложно ответить однозначно на этот вопрос. Но, имея достаточно большой объем информации о деятельности 13 премьер-министров и правительств, с которыми мне пришлось работать как председателю Счетной палаты, могу сказать, что практически по каждому из них набралось достаточно нарушений и просчетов, по которым можно, а в некоторых случаях нужно вести судебные разбирательства. И это не закрытая информация, а материалы и факты, приведенные в отчетных материалах СП. А что касается этого судебного процесса, то СП дважды судилась с правительством Юлии Владимировны, причем в Печерском суде. И дважды мы выигрывали процесс. Такая у нас была доказательная база. Так что на вопрос о правомерности судебного процесса можно ответить по-одесски: чтоб да, так нет, а нет, так да!

— Теперь о ситуации, сложившейся в государственных финансах. Вы оставили пост главы Счетной палаты в июле прошлого года, и почти девять месяцев не утверждался новый глава. Cегодня у всех без исключения членов палаты истек мандат на пребывание в должности. И вот мы уже давно не видим того потока информации о положении дел в казне и в экономике в целом, который обычно давал этот госорган. Что на самом деле происходит?

— Чтобы понять, что происходит вокруг этого госоргана с особым статусом, я кратко напомню о его функциях и задачах. Прежде всего — это организация контроля за доходами и расходами госбюджета и внебюджетных госфондов. Это контроль за движением и использованием в различных финансово-кредитных учреждениях государственных финансов, использование ресурсов, взятых взаймы государством или под госгарантии. Кроме того, это анализ законности предоставления таможенных и налоговых льгот, дотаций, субсидий, а также выявление резервов роста доходной и снижения расходной части бюджета. Дальше перечислять не буду. Напомню лишь еще об одной функции — экспертиза ежегодного отчета правительства о выполнении госбюджета и подготовка выводов: является ли отчет о выполнении госбюджета достоверным и точным, а произведенные в течение года бюджетные расходы — законными и обоснованными? Наконец, можно ли считать деятельность правительства по управлению госфинансами эффективной?

Напомню о главных принципах работы Счетной палаты: независимость, объективность и гласность. Все выводы и предложения по результатам деятельности СП должны быть переданы в СМИ. Так мы работали почти 15 лет подряд. Но жизнь есть жизнь, все течет — все меняется.

Разрешите мне задать вам встречный вопрос: нужен ли такой орган в стране, где взят курс на полномасштабное реформирование всего и вся одновременно, где бюджетные затраты на приближающийся Евро-2012 практически стали неконтролируемы? Да, я понимаю, что исполнительной власти в любой стране всегда мало власти и денег.

— Разумеется, контроль за государственными деньгами должен быть максимальным. Но как именно этот контроль правильно организовать, тут мнений может быть масса.

— Тогда я продолжу. Одним из показателей развития демократии во всем мире считается деятельность конституционных независимых высших органов финансово-экономического контроля — счетных палат. Они функционируют в 189 странах. Предметом контроля этих органов есть не только бюджетные и государственные финансы, но и госсобственность, кредиты, золотовалютные ресурсы, т.е. все, что касается национального богатства страны. При этом ни в одной стране мира нет тенденций к уменьшению законодательного поля деятельности счетных палат, а наоборот — законодательно расширяется правовое поле, ибо это лакмусовая бумажка, показывающая, насколько демократичен путь развития государства.

Но мы пошли другим путем. После решения Конституционного Суда в сентябре 2010 г. об отмене конституционной реформы ВР законодательно лишила Счетную палату права контролировать доходную часть бюджета. Урезано правовое поле СП так рьяно, поспешно и дружно, что лишили не только права контроля за доходной частью, но и права на проведение экспертно-аналитических, информационных и других видов деятельности, не связанных с контрольно-ревизионными проверками. И это несмотря на то, что именно вторая часть функций была закреплена решением КС от 23 декабря 1997 г. Теперь, Юрий Валерьевич, у вас достаточно фактов, чтобы ответить на мой вопрос.
Международный статус

— Начиная с 1996 г., когда в Украине была создана Счетная палата, довольно взвешенные (а порой и скандальные) оценки происходящих в стране процессов, которые предоставлял этот госорган, были крайне важны — особенно для прессы. Отрадно, что вам удалось достичь немалого авторитета и на международной арене.

— Вы правы: сегодня Счетная палата Украины входит во влиятельные международные структуры, объединяющие высшие органы финансового контроля разных стран: INTOSAI (189 стран-членов) и EUROSAI (56 стран-членов), где мы являемся одними из самых активных участников и, между прочим, входим в их руководящие органы. Например, я как руководитель входил в совет директоров EUROSAI. Мы очень активно сотрудничали со всеми членами EUROSAI и INTOSAI. Особо интенсивны были обмен опытом, проведение контрольно-аналитических совместных работ, обучение кадров с такими странами, как Польша, Венгрия, Словакия, Швейцария, Великобритания, Нидерланды, США, Россия, Болгария, Молдова, Казахстан. Со многими из них мы заключили договора о совместной деятельности.

Кстати, во многих государствах подобные органы контроля работают уже столетиями. Например, недавно 200-летие праздновал соответствующий национальный орган Франции, 450-летие — Великобритании. Украина ранее никогда не имела подобной госструктуры, она появилась у нас в конце 1996 г. В декабре же я был утвержден ее руководителем.

Начинали мы буквально с нуля — и в материальном, и в кадровом, и в методологическом плане. Но, собрав лучших (я в этом убежден) в нашей стране финансистов, юристов, экономистов, активно общаясь с коллегами из-за рубежа, мы наработали международный авторитет. И, например, из постсоветских стран оказались первым избранным внешним аудитором такой уважаемой международной структуры, как ОБСЕ. Сначала Украину избрали на год, а с 2010-го наш мандат продлили еще на 2 года. Более того, нам было поручено руководить группой по природным и техногенным катастрофам в рамках европейского высшего контрольного органа EUROSAI. СП Украины до сих пор возглавляет это направление.

— А как вам удалось достичь такого авторитета за рубежом и обрести столь высокий статус?

— Авторитет Счетной палаты — это авторитет коллектива, который у нас был собран и создан. Каждый работник СП — это высококвалифицированный финансист, экономист или юрист, в обязательном порядке уже имевший опыт госслужбы не менее 5 лет. Все кадры проходили серьезный конкурсный отбор, персональные собеседования. Затем — подписание морального кодекса работника СП. Суть кодекса, который у нас был введен в качестве внутреннего документа: с нами работает исключительно честный, граждански подготовленный человек, отвечающий основному требованию — раньше думать о родине… Я убежден, что коллектив директоров департамента, членов коллегии, всех специалистов, которые работают в СП, — это наиболее профессиональная команда, которая могла быть собрана в стране.

Дело, конечно, не в том, что у нас были какие-то завышенные амбиции. Но коллективными усилиями мы создали современную методологию госаудита. Ввели в практику каждого отчета элементы административного аудита, который регулирует результативность работы чиновников и госаппарата в целом по выполнению поставленных задач. Внедрили и расширили методологию аудита эффективности по многим направлениям, в том числе и аудита энергетического, экологического. Т. о. у нас была создана методика, которая отвечала всем передовым требованиям времени и оказалась востребованной в странах, где счетные палаты хотя уже имели опыт работы десятки, а то и сотни лет, однако подобных методик аудита у них не было.

Однажды мы проводили аудит использования средств Европейского банка реконструкции и развития на Чернобыльской АЭС. Мы были ведущей организацией, но к нам присоединились аудиторские структуры из других стран. Аудит подписали 8 стран, участвовавших в нем. Затем на конгрессе EUROSAI, который собирался раз в 4 года, я докладывал о результатах. На мой взгляд, именно результаты этой работы стали катализатором проведения дальнейших работ на ЧАЭС и наполнения чернобыльского фонда. По итогам этой работы мы и были избраны внешним аудитором ОБСЕ. Среди претендентов были Россия, Германия, Турция. Однако итоговое голосование показало большинство голосов в нашу пользу.
Большая чиновничья война

— Многие политики и чиновники всегда воспринимали Счетную палату в штыки. Можно сказать, вы частенько оказывались для них костью в горле, и с вами лично вели непрерывную войну…

— Счетная палата — внешний аудитор и априори институционально высший орган финансового контроля в стране. Да, есть в Украине и Госфининспекция (ранее — Контрольно-ревизионное управление), есть ряд других госорганов, отвечающих за финансовый контроль. Но все они подотчетны Кабмину. А кто же контролирует сам Кабмин как высший орган исполнительной власти? Именно такую функцию должна выполнять СП — от имени парламента.

Когда появился закон о Счетной палате, из Администрации Президента тут же было заявлено, что новый орган — это по сути «три КГБ». Вначале мы восприняли это как шутку, но потом поняли, что в этой шутке есть горькая правда. После этого наш закон прошел три рассмотрения в Конституционном Суде. Теми или иными способами пытались урезать наши права и функции. Однако своей работой мы доказали, что крайне нужны государству.

Как известно, Счетная палата это, кроме прочего, важнейший механизм борьбы с коррупцией. Она не только констатирует нарушения, но и предлагает механизмы решения тех или иных проблем в финансовом секторе, а также создает барьеры коррупционным схемам.

Такое стало возможным благодаря профессионализму команды, реализации принципов гласности. Мы никогда не позволяли себе делать заключения, не выслушав всех оппонентов, не проверив все аргументы. Мы искали истину, и все, о чем писали и говорили, предавали гласности в наших сообщениях в прессе.

Международная организация по борьбе с коррупцией GRECO, объединяющая группу государств СЕ, несколько раз своих представителей присылала в Украину. В 2007-м и 2010-м эксперты этой организации приехали к нам и дали свои заключения о борьбе с коррупцией в Украине. В частности, они отметили, что именно СП выполняет функцию ключевого госоргана, который противодействует большой коррупции. Эксперты GRECO выдвинули и свои рекомендации — расширить внешний независимый аудит на местные органы власти, а также включить в функции СП контроль за доходной частью бюджета.

— Среди наших чиновников не сыщешь таких, кто бы проработал на столь высоком посту так долго. Вас дважды переизбирали на должность главы палаты, вы работали на этой должности при 13 правительствах и 4 парламентах. Политики сменяли друг друга, но материалы ваших оценок всегда были острыми, их боялись все, но они пользовались доверием.

— Для меня, конечно, очень знаковым было то, что по итогам первого 7-летнего срока при тайном голосовании бюллетенями парламента меня переизбрали на второй срок 368-ю голосами депутатов. Я понимал, что это итоги семилетней работы коллектива СП и всегда стремился работать так, чтобы не зависеть от текущей политической конъюнктуры. Чтобы наши выводы и предложения по тем или иным проблемам были профессиональными, объективными и прагматичными.

Второй срок моих полномочий завершался 11 декабря 2010 г. Как законопослушный чиновник, исповедующий принципы накопления институциональной памяти в любой госструктуре, а тем более в СП, я заблаговременно встретился с главой парламента Владимиром Литвином. Разговор наш был примерно следующим. Я сказал: мой срок пребывания в должности кончается. И у меня лишь одна просьба — когда будет определена кандидатура нового председателя, за 2 недели сообщите, чтобы я попрощался с коллективом и передал дела.

Литвин ответил: мол, любую кандидатуру обязательно согласуют не только с президентом, но и со мной. И обязательно выслушают мои рекомендации. После этого разговора в середине ноября 2010 г. я собрал коллегию СП и проинформировал всех о нашем разговоре. СП продолжила работать в том же ритме и с той же эффективностью, как 14 лет до этого.

В то же время начали происходить довольно интересные вещи. Ко мне стали приходить люди из депутатского корпуса (это известные политики в основном из фракции Партии регионов) с просьбой «стажироваться». Их аргументация: есть, мол, мнение, что они будут кандидатурами на пост главы СП. Отказов не было. Все они присутствовали на заседаниях СП, я представлял их в качестве претендентов. Но когда уже пришел шестой кандидат, я позвонил лично Николаю Азарову. И тут же получил ответ: гоните всех их, они, дескать, самозванцы. И работайте как прежде.

— Но почему вопрос так серьезно затягивался?

— Примерно за неделю до завершения весенней сессии парламента 2011 г. я беру отпуск (у меня к тому моменту накопилось 152 дня неиспользованного отпуска). Провел три недели в горах, где практически не было никакой связи, и приехал в Киев. Захожу в кабинет. Там — около 200 поздравлений с днем рождения, в т.ч. от президента, премьера и главы ВР. В этих поздравлениях — пожелания дальнейшей плодотворной работы. А рядом обнаруживаю… постановление ВР о том, что с 7 июля 2011 г. я освобожден с должности председателя СП.

— И какова ваша реакция на все это?

— Первое, о чем меня спросили мои коллеги, буду ли я подавать в суд. Увольнение произошло незаконно: я был в отпуске, кроме того, необходимо было утвердить нового главу СП.

Поднимаю стенограмму заседания парламента, которое вел спикер. В своем выступлении он высказался, я бы сказал, по-фарисейски: оценил кадровую ситуацию в СП как неудовлетворительную и предложил проголосовать за мое увольнение. Закончил же выступление Владимир Михайлович следующим образом: избрание нового главы СП, дескать, состоится в начале следующей сессии, то есть 15 сентября 2011 г. Но, как вы знаете, это произошло через 9 месяцев — в апреле 2012 г.

В результате «мудрого решения» спикера парламента (а по закону он вносит предложение на назначение и увольнение председателя СП) коллегия СП оказалась юридически в подвешенном состоянии. Председателя, первого зама нет, мандаты главных контролеров закончились, поданные мной кандидатуры не рассматриваются. Два-три месяца работа продолжалась по Регламенту СП, а затем важнейшая госструктура стала погружаться в административный анабиоз. А что касается моей реакции на постановление ВР, то решение было для меня абсолютно прогнозируемо — в духе сложившихся традиций нашей кадровой политики и государственного строительства.

Каждое новое правительство, практически все новые руководители госструктур начинают с того, что стирают, вытравливают институциональную память о прошедшей деятельности, проводя ничем не оправданную массовую замену кадров. Все начинается с чистого листа. Такой стиль сегодня превалирует в системе госуправления.
Институциональное забвение

Коллаж «2000»

— И все же, насколько то, что мы наблюдаем, можно воспринимать как случайность? Может, кому-то понадобилось таким образом просто парализовать главный орган финансового контроля?

— Мы давно ощущали: что-то происходит вокруг СП, прежде всего — с законодательным полем. В первоначальном варианте закона об этом госоргане от 1996 г. нам поручалось контролировать и доходную, и расходную части госбюджета, а также выставлять штрафные санкции. Затем решением КС у нас отняли контроль над расходной частью. Мы долго с этим боролись. В 2000 г. нам удалось заручиться поддержкой парламента в 301 голос и изменить ст. 98 Конституции, после чего в наши функции наконец добавили контроль за доходной частью госбюджета.

Затем последовало третье обращение в КС, который отменил и это решение парламента. Когда была проведена конституционная реформа в 2005 г., нам вернули эту функцию. Однако в 2010 г. — снова вернулась старая Конституция.

Я подготовил серию официальных писем руководству всех наших ответственных госорганов. В письме президенту Януковичу «Об изменениях статьи 98 в Конституции» я указал, что экспертно-аналитические функции за движением доходной части бюджета мы обязаны были выполнять по решению КС, принятому еще в 1997 г. Но когда возвращалась прежняя Конституция, это просто не учли.

И моментально дверца захлопнулась — во всех органах, которые сегодня отвечают за доходную часть бюджета (Минфин, ГНАУ, Таможенная служба), доступ нашим аудиторам снова оказался закрыт. Т.е. явное противоречие законодательству, если не сказать большего. Но мои обращения к руководству страны остались без ответа.

Аналогичное положение и с новыми Бюджетным и Налоговым кодексами, где роль СП сведена к пассивному наблюдению. Обращаюсь к депутатам и руководству парламента: уважаемые коллеги, неужели вы не читали решение КС касательно Счетной палаты — главного органа финансового контроля? Мне отвечают: мол, а кто его вообще читал! На одном из заседаний бюджетного комитета Рады нас просят дать информацию по доходной части бюджета. Мы говорим: господа депутаты, вы же нас сами лишили этой функции! На что депутаты в один голос отвечают, мол, они даже не имели понятия, что могли проголосовать за лишение СП такой функции. Такой вот государственный подход нынче царит в нашей системе госуправления.

— Чем это можно объяснить? Может, просто очень плохая работа юристов?

— Хуже! Отсутствие понимания элементарных основ государственного строительства. Этими вопросами у нас все время занимаются люди, априори не ведающие, что такое госуправление. Именно поэтому у нас система строится то по принципу госпредприятия, то акционерного общества, то частного предпринимательства. Спрашивается: какие реформы можно в стране реализовывать, если в ней не работают базовые институты государственности и госуправления!

— Это многое объясняет. Но почему против публичного контроля за доходной частью бюджета боролось столько субъектов — от разных чиновников до политиков высшего ранга?

— Если вы ознакомитесь с результатами ежегодных экспертиз выполнения госбюджета, проведенных СП, то непременно придете к печальному выводу: то, что рапортуют о ситуации в казне чиновники, и то, что она собой представляет на самом деле, — две большие разницы. Нарушения в госфинансах многочисленны и повсеместны. Практически каждый крупный чиновник — главный распределитель бюджетных средств, контролирующий какую-то часть государственных денежных потоков, стремится создать некие собственные резервы — я бы назвал это «загашники». Именно поэтому аудиторы СП регулярно обнаруживают многомиллионные дисбалансы, нехватку средств на госпрограммы, неэффективную растрату денег на те или иные направления и т. д.

Вот и зададимся вопросом: откуда сегодня отыскали миллиарды на проведение социальных инициатив президента? Что, растет экономика? Нет, к сожалению, она все больше входит в стадию рецессии.

— Если пользоваться вашим выражением, из «загашников»?

— Именно так! А теперь о том, почему СП постоянно оказывалась костью в горле для нашей бюрократии. СП — единственный орган, который может сказать правду о бюджете, о коррупции, творящейся в госфинансах. Понятно, что любой сотрудник, особенно тот, который занимается проверкой финансовой деятельности на миллионы, а то и миллиарды гривен, должен быть соответствующим образом защищен законодательно. Защищенность всегда давала возможность работникам СП говорить правду, в т.ч. и крайне неудобную для многих властвующих фигур.

А теперь что получается? Если все члены коллегии СП в подвешенном состоянии, что можно говорить об остальных сотрудниках ведомства!

Ситуация заморожена уже в течение года. Да, все они трудятся, стараются добросовестно делать свое дело. Но теперь они, ощущая свою незащищенность и уязвимость, самые грубейшие нарушения финансовой дисциплины вынуждены подавать под формулировкой «результат несовершенства» того или иного законодательного акта. Хотя по факту речь может идти о прямом воровстве или о коррупции в проверяемом госоргане. То есть идет подмена понятий.

Я уже не говорю о том, что теряется и размывается сфера компетенции СП, ее авторитет. Если в течение 14 лет на рассмотрение вопросов на коллегии приходил чиновник, имеющий как минимум статус замминистра, то теперь министерства считают для себя нормальным направить в Счетную палату начальника департамента или управления, а то и кого рангом пониже.

Если до сих пор ни один госорган не имел права не ответить на запрос СП, то теперь — кто хочет отвечает, а кто не хочет — может и никак не отреагировать. Мои бывшие коллеги обеспокоены тем, что крайне участились (а кое-где даже стали нормой) случаи недопуска работников СП к проверкам. Им отвечают: вы — нелегитимны.

В этой связи у меня остается один вопрос: а вы себе представляете, как все это может быть воспринято в ОБСЕ и других международных организациях?
Посторонним вход воспрещен

— Валентин Константинович, на ваш взгляд, кому выгодно такое положение?

— Вы озвучили вопрос, которым я задался в начале нашего разговора. Делайте выводы сами. С самого начала подготовки к Евро-2012 ВР поручила нам аудит этих программ. Так вот, могу ответственно заявить: если по прошлому году незаконно или неэффективно использовалась каждая четвертая гривня, то теперь, как показывают расчеты, в неизвестном направлении из казны «улетучивается» каждая третья. Но что еще интересно: сегодня никто даже не запрашивает материалы Счетной палаты по Евро-2012. А материалов накопилось больше чем достаточно.

— Надо полагать, похожим образом дела у нас обстоят и в других отраслях?

— Совершенно верно: до трети бюджетных денег по разным программам — это либо незаконное использование бюджетных средств на разных уровнях, либо неэффективная трата. Тут и вопросы госдолга, и финансирование подавляющего большинства социальных программ.

За 20 лет в Украине было утверждено и профинансировано более 500 госпрограмм. Но ни одна из них не выполнена, т. е. не достигла своей конечной цели. Кто все это контролирует сегодня? Да никто! А кто должен разбираться, что на самом деле происходит с так называемыми национальными проектами? Только Счетная палата. Другого органа в стране нет. СП — это единственный внешний контролер. Но на этом направлении пока висит знак «Вход воспрещен».