24/02/2012
010 февраля Верховная Рада приняла за основу довольно интересный документ «Проект Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо системи програмних документів)».
Из его названия сложно понять, о чем идет речь, но оппозиционеры встретили проект в штыки, поскольку, с их точки зрения, этим нормативно-правовым актом резко усиливаются властные полномочия президента.
Действительно, парламентское большинство намерено ввести норму, в соответствии с которой центральные и местные органы власти должны будут в своей деятельности, кроме законов и указов президента, руководствоваться положениями, изложенными в ежегодном послании главы государства Верховной Раде. Инициатором выступил президент, предложив внести изменения в законы: «Бюджетний кодекс України», «Про місцеві державні адміністрації», «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України», «Про державні цільові програми», «Про Кабінет Міністрів України».
Приведу лишь некоторые выдержки из проекта: «1. Міністерство фінансів України спільно з іншими центральними органами виконавчої влади розробляє відповідно до визначених у щорічному посланні Президента України до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України пріоритетів бюджетної політики на плановий період проект Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період та до 20 березня року, що передує плановому, подає його на розгляд до Кабінету Міністрів України»; «Місцеві державні адміністрації у своїй діяльності керуються Конституцією України, цим та іншими законами України, актами Президента України, щорічним посланням Президента України до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України, актами Кабінету Міністрів України, органів виконавчої влади вищого рівня, а районні державні адміністрації в Автономній Республіці Крим — також рішеннями та постановами Верховної Ради Автономної Республіки Крим, рішеннями Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їх повноважень»; Програма економічного і соціального розвитку Автономної Республіки Крим, області, району, міста Києва, Севастополя на короткостроковий період розробляється щороку взаємоузгоджено з щорічним посланням Президента України до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України»; «Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, щорічного послання Президента України до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України видає обов'язкові для виконання акти — постанови і розпорядження».
Есть смысл разобраться с термином «ежегодное послание Президента Украины».
В Конституции данное понятие прописано в двух главах: «Розділ IV ВЕРХОВНА РАДА УКРАЇНИ. Стаття 85. До повноважень Верховної Ради України належить: 8) заслуховування щорічних та позачергових послань Президента України про внутрішнє і зовнішнє становище України»; Розділ V ПРЕЗИДЕНТ УКРАЇНИ. Стаття 106. Президент України: 2) звертається з посланнями до народу та із щорічними і позачерговими посланнями до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України».
Традиционно, за несколько месяцев до выступления президента в парламенте, издавался соответствующий указ о подготовке обращения, на основании которого создавалась рабочая группа из 20—30 руководящих работников Администрации Президента, обязанных готовить это послание. В итоге за последние годы, особенно в период правления Виктора Ющенко, мы имели на выходе ничего не значащий документ, подготовленный непонятно для каких целей.
Порой доходило то ли до смешного, то ли до грустного, когда ВР напоминала Виктору Андреевичу об этой его конституционной обязанности: «ПОСТАНОВА ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ. Про щорічне Послання Президента України про внутрішнє і зовнішнє становище України. У зв'язку з тим, що Президент України не звертався до Верховної Ради України із щорічним Посланням про внутрішнє і зовнішнє становище України у 2006 році, Верховна Рада України постановляє: 1. Звернути увагу Президента України Ющенка В.А. на невиконання повноважень, що покладаються на Президента України Конституцією України… 2. Доручити Голові Верховної Ради України невідкладно звернутися до Президента України з пропозицією терміново подати до Верховної Ради України щорічне Послання про внутрішнє і зовнішнє становище України у 2006 році, а також передбачити його заслуховування Верховною Радою України в першочерговому порядку. Голова Верховної Ради України О. МОРОЗ (м. Київ, 11 травня 2007 року)».
Нужно отдать должное второму президенту Леониду Кучме, понимавшему важность и необходимость таких посланий в плане аналитического видения ситуации в стране как за прошедший год, так и на перспективу. С этой целью им был издан соответствующий указ «Про щорічні послання Президента України до Верховної Ради України».
Приведу короткие выдержки: «З метою визначення ролі та місця послань Президента України в реалізації його конституційних повноважень, порядку їх підготовки і реалізації передбачених в них заходів постановляю: 1. Встановити, що передбачені пунктом 2 статті 106 Конституції України щорічні послання Президента України до Верховної Ради України є офіційними документами глави держави, у яких на основі аналізу внутрішнього і зовнішнього становища України визначаються найважливіші напрями економічного, політичного і соціального розвитку, передбачаються заходи щодо неухильного забезпечення прав і свобод людини і громадянина, вдосконалення нормативних механізмів регулювання суспільних відносин», 5. Текст послання, направлений до Верховної Ради України або виголошений Президентом України, набуває сили офіційного документа і має враховуватись в роботі Кабінету Міністрів України, міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, місцевих державних адміністрацій. 6. Кабінету Міністрів України на реалізацію положень, що містяться в посланнях Президента України до Верховної Ради України, розробляти конкретні заходи. Здійснювати систематичний і дійовий контроль за виконанням цих заходів… Президент України Л. КУЧМА (м. Київ, 9 квітня 1997 року)».
Как видим, в какой-то степени Виктор Янукович и Леонид Кучма оказались единомышленниками. Пожалуй, не следует говорить о том, что Виктор Федорович повторяется или копирует Леонида Даниловича, поскольку сейчас идет речь о следующем шаге законодательного урегулирования нормативно-правовой наполненности послания президента.
Да и нужно помнить, что новым зачастую является хорошо забытое старое. Именно за счет концентрации власти вкупе с персональной ответственностью Леонид Кучма смог переломить негативные тенденции в экономике. И Виктор Ющенко получил в управление вполне стабильное государство. Удастся ли Виктору Януковичу реализовать свои намерения, покажут оставшиеся три года из его пятилетней каденции.
Внимательно изучив все положения проекта, я пришел к выводу, что нельзя согласиться с утверждением оппозиции о том, что, мол, Виктор Янукович получает только дополнительные властные полномочия. При действующей Конституции у него предостаточно рычагов для осуществления своего влияния на процессы, происходящие в стране. Это и президентские указы, обязательные к исполнению, и безантагонистическое взаимодействие с Кабинетом Министров, и управляемое большинство в парламенте. На этом фоне предложенные главой государства новации, скорее, не усиливают его полномочия, а налагают дополнительные и законодательно фиксируемые обязательства перед гражданами. С момента окончательного принятия закона, надо полагать, ежегодные послания президента утратят бутафорские признаки и обретут вид стратегического документа, разработанного в соответствии с вызовами, стоящими перед обществом. Правда, как и любая иная, данная новация содержит в себе определенные риски.
В какой-то мере их очертили в своих выступлениях представители оппозиции, заявив в сессионном зале ВР о том, что изменения приведут к дополнительной концентрации власти в стенах Администрации Президента. И планирование, и распределение финансовых средств будут зависеть не от парламента и региональных органов власти, а от ближайшего окружения главы государства.
В принципе, никто не застрахован от такой расстановки акцентов. Но с момента придания посланию президента вида открытого программного документа подобного рода действия соратников Януковича окажутся на виду и могут быть подвергнуты критике со стороны оппозиции и СМИ. Неужели оппозиции не с руки голосовать за законодательные изменения, которые в какой-то мере ограничивают действующую власть в части управления экономикой и иными сферами жизни страны в закрытом ручном режиме?
Улыбку вызвало противоречивое выступление вице-спикера ВР Николая Томенко, в частности, заявившего: «Цей законопроект — це остаточне перетворення України на одну із найсильніших, я б сказав, авторитарних моделей президентської республіки… Я думаю, що, наприклад, ми б як опозиція могли би підтримати цей законопроект за умови, якщо буде два додано пункти. Перший пункт — об'єднати Адміністрацію Президента і уряд в один орган. I другий пункт — звільнити Прем'єр-міністра України і призначити Президента України Прем'єр-міністром України. Тоді логічно. …Я не розумію місця парламенту і не розумію місця Прем'єр-міністра і уряду. I найважливіше, треба, щоб була якась, друзі, персональна відповідальність».
С одной стороны, Николай Владимирович требует персональной ответственности от всех и вся, с другой же — раздражается тем, что Украина может прийти к одной из самых сильнейших моделей президентской республики. Неужели ему неизвестно, что в тех же США президент, кроме исполнения основных обязанностей гаранта, параллельно возглавляет правительство? Более того — по Конституции этой страны послание президента является рекомендательным документом для исполнения по всей территории Соединенных Штатов. Конечно, слово «рекомендательный» сообразно нашему менталитету не несет серьезной смысловой нагрузки, но кто за океаном будет игнорировать мнение своего президента и одновременно главы правительства? Так в чем противоречия? Там, видите ли, модель предельно хороша, а у нас даже ее подобие предельно ущербно?
К тому же на фоне того, что уже двадцать один год происходит в Украине, я также, как и Николай Томенко, «не розумію місця парламенту і не розумію місця Прем'єр-міністра і уряду» в их постоянных попытках перетягивать на себя властные полномочия. Ярчайший пример — «сотрудничество» президента Виктора Ющенко, премьер-министра Юлии Тимошенко и спикера парламента Арсения Яценюка.
Этими новациями Виктор Янукович, как говорится, нажил на свою голову еще одну дополнительную боль. Поскольку у нас не принято считать обязательными к исполнению все пункты предвыборных программ кандидатов в президенты, то отныне каждое ежегодное послание главы государства приобретает вид документа, обязательного к неукоснительному исполнению не столько высшими и местными органами власти, сколько самим автором обращения к ВР и народу. Таким образом, Виктор Федорович сделал довольно проблематичный шаг, загоняя себя в жесткие рамки. Через год, при следующем обращении к ВР и народу, ему придется держать ответ по каждому пункту своих задокументированных обязательств.
С одной стороны, понимая такую расстановку акцентов, руководители центральных и местных органов власти, хотя бы из инстинкта самосохранения, а может, и с патриотических позиций будут вынуждены проявлять инициативу по реализации положений ежегодного программного документа президента. И это благо.
С другой же стороны, спустя год Виктор Федорович рискует, скажем так, нарваться на жесткую критику оппозиции и СМИ по каждому пункту нереализованных или же спустя рукава выполненных обязательств.
Казалось бы, дело за малым — нужно подготовить принципиально новое обращение президента к ВР и народу. И вот здесь перед главой страны с его администрацией, Кабмином и фракцией ПР в ВР во всей красе встает первоначальный вызов. Им всем вместе в ближайшие пару месяцев необходимо создать качественный программный документ, основанный на реальных показателях и со скрупулезно выверенной перспективой. Более того — оценку этому посланию, самой собой, и работе всей действующей власти вполне могут дать уже осенью, на промежуточном этапе его реализации. Как правило президент выступает с ежегодным обращением в марте—апреле, от которых до грядущих парламентских выборов — ровно полгода.
