17/06/2011
0Про особливості законодавчого процесу в земельній сфері, наскільки він відповідає суспільним потребам, розмовляємо з директором ННІ економіки природних ресурсів та екології землекористування доктором економічних наук, професором, членом-кореспондентом НААНУ Антоном ТРЕТЯКОМ.
— Антоне Миколайовичу, земельна реформа свого часу започатковувалася з метою сформувати багатоукладність сільського господарства та підвищити ефективність використання землі. Наскільки Україна просунулася до цієї мети?
— Багатоукладність сформовано, є різні форми власності, але процес підвищення ефективності використання землі, на жаль, тупцює на місці. По-перше, великої шкоди завдає нестабільність землекористування, коли одні власники паїв здають їх в оренду на три роки, другі — на п’ять, треті — на десять або двадцять. Через це орендар почувається невпевнено, відтак не наважується інвестувати кошти у довгострокові програми, наприклад, у молочне скотарство. По-друге, ми так і не сформували ефективного господаря землі. Шістдесят відсотків власників паїв — пенсіонери або їхні спадкоємці, які живуть у містах. Загалом це люди, які не можуть чи не хочуть працювати на землі. Інший аспект цієї проблеми — велика концентрація земель в оренді агрохолдингів, яких цікавить лише нажива і не турбує стан грунтів, довкілля, сільських територій. І досі в зародковому стані орендні відносини. Наприклад, якщо за кордоном орендна плата за землю становить 10-15 відсотків, то у нас — лише 1,5-3 відсотки. По-третє, не досягнуто найменшого прогресу в збереженні родючості грунтів. Рік у рік зменшується вміст гумусу в них. Бо орендарі не дотримуються сівозмін, сіють соняшник по соняшнику, кукурудзу по кукурудзі, дуже мало вносять органіки та міндобрив. Аграрії отримують 79% своїх прибутків за рахунок природної родючості землі і лише 21% — як результат застосування технологій. Отже, беруть від землі значно більше, ніж їй дають. Це відбувається тому, що в угоди оренди не вносяться пункти, які зобов’язували б орендаря виконувати заходи щодо збереження землі…
— Є приватна і державна форми власності на землю (комунальна ще не сформована), та чи створено дієву систему гарантування прав на неї?
—Для того, щоб будь-яка форма власності була надійно захищена, потрібні три істотні умови. Перша — сертифікація прав. Які є права? На володіння, користування, розпоряджання, оренду, управління, на дохід, капітальну вартість, емфітевзис, на земельний сервітут, безпеку, відшкодування збитків та інші. Їх усі треба сертифікувати, щоб вони могли успішно функціонувати. Якщо за кордоном, уміло застосовуючи права, можна створити понад півтори тисячі економічних комбінацій, які дають прибуток, то у нас працюють лише право володіння і користування. В Карпатах я зіткнувся з таким випадком. Фірма, яка займається туристичним бізнесом, звернулася до місцевої влади по дозвіл збудувати підйомники для лижників. Їй запропонували оформити право оренди на земельні смуги під цими лініями. Але навіщо? Адже є земельний сервітут — право третьої особи на використання землі лише протягом короткого періоду. У США 80% аграрників одержують солідні доходи від використання права сервітутів, коли дороги, лінії електропередач передаються у тимчасове користування. За моїми підрахунками, наші сільгоспвиробники недоотримують від використання цього права понад мільярд гривень щорічно. Одне слово, треба формувати і розвивати абсолютно нову сферу — економіку землекористування, яка має врегулювати стосунки між власниками землі та різними категоріями користувачів.
Друга умова гарантування права власності — створення систем державного земельного кадастру і реєстрації речових прав. Рухаємося ми в цій сфері досить повільно. Лише 2009 року Кабмін затвердив форму і порядок ведення Поземельної книги, в якій реєструватимуться земельні ділянки, а Мін’юст перебрав на себе державне реєстрування речових прав. Але ще немає закону про державний земельний кадастр. Досі не вдосконалено систему оцінки земель, яка запроваджена в нас 1995 року на інформаційній економічній базі радянської епохи, дані якої тепер лише індексуємо. Сьогодні треба терміново обновити її методику, яка відобразила б ринкові фактори таким чином, щоб кожен власник міг сам вирахувати її вартість і податок з неї.
Третя умова — забезпечення вільного обігу прав на землю, який заблоковано мораторієм на продаж сільгоспугідь. Таким чином, право власності поки що не функціонує. Хочу звернути увагу на одну неточність, яка вже узвичаїлася в земельній термінології. Треба говорити не про ринок сільгоспугідь, бо не земельні ділянки купуються і продаються, а лише про права на них. Адже продавати землю — це не одне і те ж, що продавати квартиру чи машину. На право приватної власності на землю у всіх цивілізованих країнах накладені обмеження, виходячи з інтересів суспільства чи територіальних громад. Ми також маємо словом закону сказати власнику землі про те, що він повинен використовувати її саме так, а не інакше.
— Але хіба законодавство не містить таких обмежень?..
— У земельному кодексі не прописано, але вони мають діяти в межах цілісної системи землеустрою, яка в нас ще не сформована. Наприклад, ви взяли земельну ділянку для будівництва дачі. З чого ви починаєте? З планування її використання: де поставити хату, гараж, сарай, де розбити сад, викопати криницю. Якщо план землеустрою буде розроблено і затверджено в межах кожної сільської ради, то всі землекористувачі, виходячи з нього, будуть програмувати свою економічну діяльність на тривалу перспективу. Окрім цього, потрібен закон про зонування земель, за яким на території сільради визначаються сільськогосподарська, лісогосподарська, рекреаційна та інші зони, і кожна має своє призначення. Перерозподіл земель між ними можливий тільки після громадського обговорення. Тоді аграрники знатимуть, що сільське господарство в цій зоні розвиватиметься 50 чи 100 років. Тобто діятиме земельний регламент. Але й цього не достатньо для стабільності землекористування. Більшість аграріїв побоюється, що після скасування мораторію на продаж землі польові сівозміни будуть пошматовані проданими ділянками, після чого вони не зможуть застосовувати високопродуктивні технології.
— Як же можна уникнути цього ризику?
— З допомогою сільських товариств із регулювання обороту земельних ділянок сільськогосподарського призначення. Проект закону про них ще 2004 року розробила Академія аграрних наук, але він так і не був ухвалений. Це товариство — корпоративний орган, що створюється територіальною громадою, до якого мають входити представники сільської ради, власники землі, орендарі, працівники органів земельних ресурсів, районного управління агропромислового розвитку, банку. Через товариства здійснюватиметься регулювання купівлі-продажу земельних ділянок, оптимізація землекористування, тобто вони самі забезпечуватимуть ефективність використання землі на території сільської ради і дбатимуть, щоб цей процес давав більше доходів громаді. Цей орган змінюватиме межі земельних зон, вирішуватиме долю невитребуваних паїв тощо.
— Скільки законів треба ще ухвалити, аби повністю врегулювати всі проблеми в земельній сфері?
— Загалом необхідно розробити та прийняти ще близько 25 законопроектів та більш як 150 нормативних актів Кабінету міністрів України, а в цілому, із стандартами, нормами і правилами, потрібно близько 500 документів, завдяки ухваленню яких можна було б розв’язувати не лише земельні, а й екологічні, економічні та соціальні проблеми сільських територій. Бо якщо говорити лише про збільшення валу сільгосппродукції, то такої кількості законодавчо нормативних документів не потрібно. Варто лише створити сприятливі умови для агрохолдингів, які доб’ються потрібного результату шляхом інтенсифікації виробництва. А тому підкреслюю: земельне законодавство має бути комплексним. Нині ж воно через несистемні зміни стало дірявим, як решето, тож не гарантує ні прав на землю, ні її ефективного використання. Коли ми зробили аналіз заходів щодо впровадження земельної реформи за останніх 20 років, то дійшли висновку, що вони реалізовані лише на 48 відсотків.
— Тобто виходить, треба ще 20 років, щоб її завершити?
— Відповідь на це запитання нехай дадуть самі читачі. 1999 року було затверджено автоматизовану програму державного земельного кадастру. А коли ми почали працювати над проектом закону про державний земельний кадастр, ніхто й не здогадувався, якою складною буде його доля. 2000 року його було внесено на розгляд Верховної Ради, але у зв’язку зі зміною уряду повернуто. Відтоді він двічі вносився і навіть ухвалювався, але не був підписаний Президентом. Сьогодні не відомо, коли буде ухвалений остаточно. Тобто на один закон витрачено десять років, вже не говорячи про автоматизовану систему, яку так і не запроваджено. Словом, у сфері кадастру ми просунулися десь відсотків на 35. Тому говорити, скільки часу потребуватиме завершення земельної реформи, дуже важко. Бо замість плідної праці у цій сфері займаємося лише політиканством.
— Може, комусь вигідна отака ситуація, коли земельне законодавство неврегульоване?
— Якби це не було комусь вигідним, то ми, можливо, мали б іншу ситуацію, бо коли я аналізую проект закону про державний земельний кадастр, в якому за ці роки на 80 відсотків нічого не змінилося, то розумію, що його ухвалення гальмується лише через політичні перешкоди.
— То він, на Вашу думку, досконалий?
— Цей законопроект не можна вважати досконалим на всі 100 відсотків. Але його слід було б уже ухвалити, а потім протягом певного періоду доопрацьовувати, як це практикувалося з багатьма іншими законами. Найслабше його місце — земельно-процесуальні правовідносини між суб’єктами, які беруть участь у формуванні, збереженні та передаванні інформації. До цього моменту законодавцям треба підійти дуже ретельно і зважено. До 2003 року в Україні діяв Інститут землеустрою, який розробляв проекти різних документів, випробовував їх на практиці і лише після цього вони рекомендувалися Кабміну чи Верховній Раді до ухвалення. Після передачі цієї установи Держкомзему ми її втратили. Тепер НААНУ знову порушує питання про відновлення її роботи, бо знищено систему апробації рішень у земельній сфері.
— А що Ви скажете про проект закону про ринок землі?
— Найслабше його місце — обіг ділянок сільгосппризначення. 50 відсотків його положень присвячено аукціонам. Але кому це потрібно, невже власники земельних паїв будуть продавати їх через аукціони?
— Чим загрожує запровадження ринку землі без створення правового поля, про яке Ви говорили?
— Подальшою тінізацією земельних відносин, погіршенням економічної ситуації в АПК і в країні в цілому, подальшим занепадом сільських територій. Окрім цього, є ще дуже багато ризиків, які сьогодні навіть важко передбачити…
— Яким чином можна було б прискорити законодавчий процес у земельній сфері?
— Я проаналізував законодавчі заходи щодо земельного реформування в 30 країнах. Кожна має свій досвід. Проте є й спільні підходи. Серед них — концентрація влади в руках нових еліт, орієнтованих на реформи, активізація селян та підвищення їхньої зацікавленості у результатах новацій, залучення високопрофесійних кадрів. Я нещодавно зустрічався з колегами з Португалії, Голландії, Прибалтики та інших країн. Приємно здивувало те, що кожен у цій сфері працює не менше 15 років. У нас же фахівці на ключових посадах у земельній сфері змінюються через 3-4 роки. Переважна більшість із тих, що працюють нині в структурах Держземагентства, окрім продажу землі, більше ніяких ідей не має. Процес земельної реформи і досі рухається хаотично, безсистемно. Як на мене, треба чітко дотримуватися хоча б того плану дій, який було схвалено на попередніх та нещодавніх парламентських слуханнях.
Розмову вів
Олександр КАРПЕНКО.
