РЕЦЕНЗІЯ до проекту Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо посилення відповідальності за незаконну порубку лісу та незаконні операції з лісоматеріалами та пиломатеріалами)»

Ниже привожу рецензию Олега Сторчоуса на законопроект №5098, которая ещё месяц назад направлена Председателю комитета ВР по вопросам законодательного обеспечения правоохранительной деятельности, а также другим заинтереованным лицам.  Что учтено в версии №5098_1 я пока не смотрел. буду благодарен за комментарии. М.П.

РЕЦЕНЗІЯ
до проекту Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо посилення відповідальності за незаконну порубку лісу та незаконні операції з лісоматеріалами та пиломатеріалами)»
(реєстр. №5098 від 08.09.2016 року)

 1. Стосовно назви. У тексті проекту закону пропонується встановити кримінальну відповідальність за дії, пов’язані з обігом незаконно добутої деревини та пиломатеріалів. Натомість назва законопроекту вказує, що він лише посилює відповідальність за певні «незаконні операції» з лісоматеріалами та пиломатеріалами.

2. Стосовно строків накладення стягнення. Пропозиція до ст. 38 КУпАП спрямована на збільшення терміну для притягнення до адміністративної відповідальності осіб, які вчинили незаконну порубку або дії у сфері незаконного обігу деревини із передбачених тепер двох місяців до двох років. Така новела навряд чи призведе до підвищення ефективності застосування ст. 65 КУпАП, оскільки на практиці 95% випадків притягнення до адміністративної відповідальності за фактами незаконних рубок виявляються посадовцями лісового господарства «за гарячими слідами», тобто при виявленні особи, яка їх вчинила. Тому передбачений законом 2-місячний строк для накладення стягнення вважаю достатнім і таким, що не вимагає збільшення.

 3. Щодо пропозиції запровадження адміністративної відповідальності за «перевезення, зберігання незаконно порублених дерев, виготовлення чи обіг лісоматеріалів або пиломатеріалів із незаконно порублених дерев за відсутності ознак кримінального правопорушення». Пропозицію у цій редакції вважаю необґрунтованою з огляду на таке:
 а. На практиці вчинення незаконних рубок завжди поєднується із подальшим транспортуванням і зберіганням «незаконно порублених дерев». Тому незаконна рубка охоплює зазначені дії, що усуває необхідність запровадження окремої відповідальності за вказані дії.
 б. Термінологія статті неузгоджена зі ст. 105 ЛКУ, що містить припис щодо «незаконно добутої деревини». Крім того, поняття «лісоматеріал» визначено ст. 1 Закону України «Про особливості державного регулювання діяльності суб'єктів підприємницької діяльності, пов'язаної з реалізацією та експортом лісоматеріалів». Згідно з нею, до лісоматеріалів віднесені деревні матеріали, що добуваються шляхом розподілу на частини звалених дерев і деревних колод (уздовж або впоперек) для подальшого використання або переробки. Тобто, поняття «лісоматеріали» фактично є синонімом зрубаних і розпиляних дерев. Тому є некоректною одночасна вказівка – «виготовлення лісоматеріалів».
 Також автори законопроекту не конкретизують поняття «обіг лісоматеріалів і пиломатеріалів». З огляду на це, існуватимуть формальні підстави для притягнення до адміністративної відповідальності будь-якої особи, яка умисно чи неумисно виготовила, зберігала, перевозила, пересилала, придбала, реалізувала, ввезла/вивезла на/з території країни, використала, знищила пиломатеріали або необроблену деревину, що була незаконно добута. Такий стан вважаємо неприйнятним, насамперед з огляду на мінімальну суспільну небезпечність більшості таких дій і можливість виникнення корупційних ризиків.
 в. Застосування статті у представленій редакції на практиці буде вкрай ускладнено, оскільки чинне законодавство не містить спеціальних норм (окремого закону), який би врегульовував правовідносини у сфері обігу деревини в країні.

 4. Щодо санкцій за адміністративне правопорушення. Пропозиція статті накладати штраф у розмірі «100 відсотків встановленої вартості об’єкта порубки чи пошкодження» не узгоджується зі ст. 27 КУпАП, відповідно до якої штраф є грошовим стягненням. Згідно з КУпАП, розміри штрафу визначаються залежно від величини неоподаткованого мінімуму доходів громадян. Натомість автори законопроекту пропонують стягувати із порушників «вартість дерев», що по суті є господарськими санкціями. Звертаю увагу, що проект закону не конкретизує поняття «вартості»: залишкова, ринкова, аукціонна (стартова), визначена вільними цінами лісогосподарського підприємства у регіоні, де вчинена вирубка чи виявлений факт «незаконного обігу» пиломатеріалів тощо. Очевидно, що проведення в кожному випадку товарознавчої експертизи не сприятиме реалізації принципу оперативності адміністративної відповідальності.

 5. Щодо передачі повноважень із розгляду справ за ст. 65 КУпАП місцевим судам. Такий крок вважаю необґрунтованим, оскільки він значно та невиправдано ускладнить застосування згаданої статті на практиці. Також звертаємо увагу, що велика кількість справ за ст. 65 КУпАП розглядаються посадовцями лісового господарства за фактом незаконної вирубки одного-двох дерев (зокрема, рубка новорічних ялинок, розмір шкоди від якої становить близько 200-300 грн). З урахуванням того, що притягнення порушників відбувається за межами населених пунктів посадовцями лісогосподарських підприємств (по суті – в межах лісового фонду), то передача цих повноважень призведе до значного збільшення матеріальних витрат на процесуальне оформлення адміністративних матеріалів, що переважатимуть розміри самої завданої шкоди.
 Варто також зазначити, що законопроект не зачіпає суміжний склад правопорушення – ст. 65-1 КУпАП, яка по суті містить норму щодо відповідальності за аналогічні дії – незаконну вирубку дерев у полезахисних насадженнях.

 6. Очевидною помилкою проекту закону можна вважати вилучення повноважень із розгляду справ (включаючи право складання протоколів), передбачених ст. 65 КупАП, у посадовців центрального органа виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства згідно зі ст. 241 КУпАП (тобто у посадовців лісового господарства). Зазначення цієї норми у п. 1 ч. 1 ст. 255 КУпАП у представленій редакції створює очевидну колізію, адже автори проекту закону не визначають конкретного переліку посадовців, які вправі складати вказані протоколи (нині цей перелік міститься у ст. 241 КУпАП).
 До речі, повноваження із притягнення осіб до адміністративної відповідальності за ст. 65 КУпАП також мають посадовці екологічної інспекції (ст. 242-1 КУпАП), однак це залишилося поза увагою суб’єктів законодавчої ініціативи.

 7. Щодо віднесення лісоматеріалів і пиломатеріалів до предмету злочину – контрабанди (ст. 201 КК України). Проектом закону пропонується віднести «лісоматеріали та пиломатеріали цінних і рідкісних порід» до предмету кримінального правопорушення – контрабанди. Із зазначеною пропозицією категорично не можна погодитися з огляду на наступне:

 а. Чинний кримінальний закон визначає предметом контрабанди об’єкти заборонені або обмежені в цивільному обороті (ст. 178 ЦК України), зокрема, радіоактивні матеріали, сильнодіючі вибухові речовини, боєприпаси, спецзасоби негласного отримання інформації, культурні цінності. Однак лісоматеріали та пиломатеріали законодавство не обмежує в цивільному обігу, тому відсутні логічні та формальні підстави для включення їх до предмету контрабанди.
 б. З огляду на вартісну складову (ціна деревини є значно нижчою, приміром, ніж тютюнових чи алкогольних виробів) та особливості транспортування необробленої деревини й пиломатеріалів (по суті – це автомобільний транспорт і вагонні партії), важко уявити перетинання вантажівками або вагонами західного кордону країни «поза митним контролем або з приховуванням від митного контролю».
 в. Контрабанда лісо- та пиломатеріалів до країн Західної Європи (оскільки вчинення таких протиправних дій до Молдови, Білорусі, РФ здебільшого позбавлене економічного сенсу) на практиці є поодинокими випадками.
 г. Зміни містять технічні помилки. Зокрема, факт контрабанди можна буде довести, якщо винні особи переміщуватимуть через митний контроль лісоматеріали разом пиломатеріалами цінних/рідкісних порід, оскільки між цими поняттями у статті наявний сполучник «та» замість коми/ «або».

 8. Щодо змін до ст. 246 КК України. Автори законопроекту пропонують запровадити кримінальну відповідальність за «виготовлення чи обіг лісоматеріалів або пиломатеріалів із незаконно порублених дерев, що заподіяло істотну шкоду встановленому законом порядку охорони, раціонального використання і відтворення лісу». Таку пропозицію вважаю необґрунтованою у зв’язку із наступним:
 а. Вказані дії не мають належного рівня суспільної небезпеки, достатньої для криміналізації перелічених діянь. Це суперечить одній із засад кримінального права – економії кримінальної репресії;
 б. Розмір шкоди за вчинення незаконних рубок визначається Постановою Кабінету Міністрів України №665 від 23.07.2008 року «Про затвердження такс для обчислення розміру шкоди, заподіяної лісу», відповідно до якої вартість завданої шкоди обчислюється, виходячи із діаметру незаконно зрубаних дерев. Це відповідає засадам цивільної відповідальності за завдану природним ресурсам шкоду. Натомість проектом закону пропонується визначати «матеріальні збитки» у певному «встановленому порядку», якого не містить лісове законодавство, виходячи із вартості предметів злочину – тобто зрубаної деревини.
 в. Поняття «незаконна порубка» у примітці до проекту не узгоджується із п. 9 Постанови Пленуму Верховного суду України №17 від 10.12.2004 року, відповідно до якого визнається незаконною вирубка дерев і чагарників, вчинена: без відповідного дозволу; за дозволом, виданим із порушенням чинного законодавства; до початку чи після закінчення встановлених у дозволі строків; не на призначених ділянках чи понад установлену кількість; не тих порід дерев, які визначені в дозволі; порід, вирубку яких заборонено.
 г. Також поняття «незаконна порубка» суперечить вимогам ст. 69 ЛКУ (спеціальний дозвіл на проведення рубки «не посвідчується відповідним документом»). Зауважу, що вказана дефініція у частині «дозволів на проведення суцільної санітарної рубки» без дотримання технології проведення робіт взагалі виглядає абсурдною, оскільки технологічні вимоги до проведення розробки лісосік містять значний перелік операційних дій, які так чи інакше почасти незначним чином порушуються при виконанні лісосічних робіт (в тому числі – санітарних рубок). Приміром, такими вимогами є дотримання кількості бензопил, що використовуватимуться під час рубки, склад робочих бригад, визначення місць трелювання/розкрашування/складування деревини тощо.

 Представлений проект закону також містить низку інших недоліків техніко-правового характеру, що ускладнюють застосування не лише наведених пропозицій, а й чинного законодавства.

 З урахуванням викладеного вважаю, що проект закону (реєстр. №5098 від 08.09.2016 року) не може бути схвалений профільним комітетом Верховної ради України та підлягає значному доопрацюванню.

Консультант програми FLEG-ІІ О.В. Сторчоус
Е-пошта: 253545@i.ua
21.09.2016 р.