Правительства стали больше, чем когда-либо. Они также стали более бесполезны

Иллюстрация: Лехель Ковач

Вы можете почувствовать, что правительства уже не так компетентны, как раньше. Войдя в Белый дом в 2021 году, президент Джо Байден пообещал оживить американскую инфраструктуру. На самом деле, расходы на такие вещи, как автомобильные и железные дороги, упали. Флагманский план по расширению доступа к быстрому широкополосному интернету для сельских американцев до сих пор никому не помог. Национальная служба здравоохранения Великобритании поглощает все больше денег и предоставляет все более плохую помощь. Германия законсервировала свои последние три атомные электростанции в прошлом году, несмотря на неопределенность с поставками энергоносителей. Поезда страны, которые когда-то были предметом национальной гордости, теперь всегда опаздывают.

Возможно, вы также заметили, что правительства стали больше, чем когда-то. Если в 1960 году государственные расходы в богатых странах мира составляли 30% ВВП, то сейчас они превышают 40%. В некоторых странах рост экономической мощи государства был еще более драматичным. С середины 1990-х годов государственные расходы Великобритании выросли на шесть процентных пунктов ВВП, в то время как в Южной Корее — на десять процентных пунктов. Все это приводит к парадоксу: если правительства такие большие, почему они так неэффективны?

Ответ заключается в том, что они превратились в то, что можно назвать «неуклюжими левиафанами» (чудовище, олицетворяющее хаос). В последние десятилетия правительства наблюдали за огромным увеличением расходов на социальные выплаты. Поскольку не произошло соразмерного роста налогов, перераспределение вытесняет расходы на другие функции правительства, что, в свою очередь, наносит ущерб качеству государственных услуг и бюрократии. Этот феномен может помочь объяснить, почему люди во всем богатом мире так мало верят политикам. Это также может помочь объяснить, почему экономический рост в богатых странах является слабым по историческим меркам.

Америка, которая обладает одними из лучших финансовых данных, показывает, как одно правительство превратилось в неуклюжего Левиафана. По нашим оценкам, в начале 1950-х годов государственные расходы на общественные услуги, включая все, от выплаты зарплат учителям до строительства больниц, составляли 25% ВВП страны (см. диаграмму 1). В то же время, расходы на социальные выплаты, в широком смысле, были небольшой статьей, с расходами как на пенсии, так и на другие виды социального обеспечения, эквивалентными примерно 3% ВВП. Сегодня ситуация совсем другая. Расходы американского правительства на социальные выплаты выросли, а расходы на государственные услуги рухнули. И то, и другое сейчас составляет около 15% ВВП.

По аналогичному пути пошли и другие страны. Мы изучили долгосрочные данные по ВВП и выяснили, сколько правительства ежегодно тратят на социальные пособия и трансферты. Сюда входят стандартные выплаты, такие как пенсии и налоговые льготы, а также предоставление трансфертов «в натуральной форме», такие как скидки на медицинское страхование и помощь с жильем. Оба типа стали намного больше. В среднем по странам ОЭСР (Организация Экономического Сотрудничества и Развития) социальные расходы в странах, по которым имеются данные, выросли с 14% ВВП в 1980 году до 21% в 2022 году (см. диаграмму 2).

Более того, традиционная статистика недооценивает масштабы изменений. Правительства накопили ошеломляющие внебалансовые обязательства по раздаче денег в будущем. Адаптируя работу Джеймса Гамильтона из Калифорнийского университета в Сан-Диего, мы пришли к выводу, что федеральное правительство Америки взяло на себя обязательства по выплате компенсаций различным группам населения на сумму, в шесть раз превышающую американский ВВП (см. диаграмму 3). В дополнение к заявленному государственному долгу, Дядя Сэм гарантирует людям банковские депозиты, выплаты по здравоохранению и ипотечные кредиты. Ему также нужно будет выполнить обещания будущим пенсионерам. В истории современного государства это представляет собой уникально крупное финансовое обязательство.

Некоторый рост расходов на социальные выплаты был неизбежным. В 2022 году в богатых странах насчитывалось 33 млн человек старше 85 лет, что составляло 2,4% от общей численности населения, что значительно больше, чем 5 млн человек, составляющих 0,5% от общей численности населения, примерно в 1970 году. Правительства не помогли себе, не повысив пенсионный возраст: в среднем человек в богатых странах сейчас выходит на пенсию в 64 года, не старше, чем в конце 1970-х. Но было бы трудно (и неразумно) остановить рост пенсионных расходов.

Поскольку пособия для пожилых людей, как правило, универсальны (например, в европейских странах мало частных пенсионных обеспечений), все больше чеков получают состоятельные люди. По нашим оценкам, в странах ОЭСР от одной пятой до трети расходов на социальные выплаты в широком смысле этого слова приходится на 20% самых богатых домохозяйств. Американское правительство тратит около 400 миллиардов долларов, или примерно половину бюджета Министерства обороны, на трансферты для верхнего квинтиля доходов. В 2019 году средняя семья из 1% самых богатых получила 16 000 долларов в виде трансфертов от дяди Сэма, в том числе по таким статьям, как социальное обеспечение и медицинская помощь.

Переводы трудоспособному населению увеличились еще быстрее, что сделало систему более перераспределительной. В 1980 году нижняя пятая часть американских работников получила проверенные на нуждаемость переводы, равные трети их валового дохода. К концу 2010-х годов этот показатель удвоился, прежде чем пандемия COVID-19 подняла его еще выше (см. диаграмму 4). Похожая картина наблюдается в Канаде и Финляндии, двух других странах с хорошими данными. Расходы часто следуют эффекту храповика. Например, с 1970-х годов доля американцев, получающих талоны на продукты питания, удвоилась, до одного из восьми человек. Во время рецессий число получателей растет как ракета; после этого оно падает как перышко.

Правительства по всем направлениям стали более щедрыми в трудные времена. Во время пандемии они вываливали деньги пострадавшим работникам и компаниям, а также многим, которые продолжали работать в обычном режиме. Во время энергетического кризиса 2022 года многие правительства отбросили осторожность. Даже правительство Германии, исторически одно из самых скупых, выделило 4,4% ВВП на меры по защите домохозяйств и компаний от его последствий. Совсем недавно некоторые потеряли контроль. В Италии проект по поощрению домовладельцев делать свои дома более зелеными вышел из-под контроля, и на данный момент правительство выделило поддержку на сумму более 200 млрд евро (или 10% ВВП).

Нордическая нирвана

Рост расходов на социальные пособия не обязательно является проблемой, если правительства способны адекватно и эффективно финансировать себя. Учебники экономики говорят, что общественная стоимость перераспределения возникает из-за искаженных стимулов, которые могут создавать налоги и расходы на социальное обеспечение. Их нельзя оценивать только по размеру перераспределения — важнее всего дизайн системы. Действительно, скандинавские страны долгое время поддерживали крупные государства наряду с процветающей рыночной экономикой, отчасти финансируя перераспределение с помощью высоких ставок НДС, одного из наименее искажающих налогов, и удерживая на низком уровне налоги на капитал, которые особенно вредны для роста.

Но в последние годы политики предпочитают действовать так, как будто дополнительные расходы могут быть получены с небольшим увеличением налогообложения любого рода. С 1960-х по 1990-е годы налоговые поступления, как доля ВВП богатых стран, неуклонно росли. С 2000-х годов они почти не росли. База данных налоговых реформ, которую ведет МВФ и которая последний раз обновлялась в 2018 году, показывает, что в то время как в 1970-х и 1980-х годах реформы были равномерно распределены между теми, которые увеличивали и сокращали доходы, более поздние были сосредоточены на снижении налогов.

К 2022 году около 85% реформ базы подоходного налога с физических лиц в богатых странах привели к ее сужению, в то время как только 15% расширили ее. Самой большой реформой последнего десятилетия стало огромное снижение налогов президентом Дональдом Трампом в 2017 году. Ни Трамп, ни Камала Харрис, кандидат от Демократической партии, не обещают трезвого управления финансами в ближайшие годы. В той мере, в какой сегодняшние правительства принимают меры по увеличению доходов, они, как правило, принимают форму хитроумных обходных путей. По нашим подсчетам, в 2022 году федеральное правительство, правительства штатов и местные органы власти США собрали 80 млрд долларов в виде штрафов, сборов, пени за несвоевременную уплату налогов и расчетов — почти в три раза больше по отношению к ВВП, чем в 1960-х и 1970-х годах.

Политики, которые не в состоянии увеличить доходы, сталкиваются с двумя вариантами. Один из них — это большой дефицит бюджета: в этом году правительства богатых стран столкнутся с совокупным дефицитом в размере 4,4% ВВП, даже если мировая экономика будет в приличной форме. Другой вариант — финансировать более щедрые выплаты за счет сокращений в других местах. Спрос на государственные услуги значительно вырос. Однако в 2022 году среднестатистическая богатая страна потратила на них 24% ВВП, столько же, сколько и в 1992 году. Занятость в государственном секторе, как доля от общего числа, снизилась с конца 1990-х годов. Пострадало все: от государственного здравоохранения до образования и общественной безопасности.

Другая историческая роль правительства, которая сейчас ослабевает, заключалась в обеспечении эффективной бюрократии. Трудно измерить это количественно, но исследователи попытались. Данные, полученные Институтом Берггрюена, аналитическим центром, и Калифорнийским университетом в Лос-Анджелесе, объединяют объективные показатели, такие как налоговые поступления, и субъективные показатели, такие как восприятие коррупции, чтобы разработать межстрановой показатель «государственной состоятельности». В группе стран G7 с развитой экономикой этот показатель снижается. То же самое относится к «индексу строгого и беспристрастного государственного управления», подготовленному V-Dem, другим аналитическим центром, который иллюстрирует степень уважения государственными служащими закона.

Последствия снижения государственных возможностей проявляются повсюду. Некоторые из них — малокалиберные. В Америке временной промежуток между получением разрешения на строительство жилого проекта и началом строительства удвоился с 1990-х годов. Строители сталкиваются с длительным ожиданием, заполняя формы и ставя галочки. В Великобритании суды по трудовым спорам сталкиваются с огромными задержками из-за нехватки судей, а слушания по всем вопросам, от несправедливого увольнения до расовой дискриминации, теперь запланированы на 2026 год. Пять лет назад на веб-сайте паспортного стола Австралии было указано, что срок обработки заявления составляет «три недели»; два года назад там говорилось «до шести недель»; к прошлому году там говорилось «минимум шесть недель».

Правительства также кажутся менее готовыми и способными осуществлять крупные проекты. Почти невозможно представить, что Эмпайр-стейт-билдинг можно построить за год, — и все же в 1930-х годах это было так. Более того, на протяжении всего 20-го века правительства вкладывали деньги и интеллект в науку и НИОКР, стремясь перевести экономический рост на более высокую передачу. Такие инициативы, как DARPA, предпринятые в Америке для разработки и распространения новаторских технологий, намекали на масштаб амбиций правительств. В 1950-х и 1960-х годах правительства, включая правительства Германии и Японии, построили миллионы единиц государственного жилья и миллионы миль автомобильных и железных дорог.

Теперь политики просто хотят прожить день за днем. Расходы на краткосрочные решения имеют приоритет над сложными долгосрочными проектами. Г-н Байден расхваливает свою промышленную политику, которая должна возродить рабочие места в обрабатывающей промышленности и снизить зависимость Америки от Китая. На практике бюджетные расходы, связанные с этой политикой, незначительны. В других богатых странах мира государственные инвестиции значительно сократились, в то время как правительства сократили отделы НИОКР. В странах ОЭСР на государство теперь приходится менее 10% от общих расходов на НИОКР, что является резким изменением по сравнению с послевоенной нормой (см. диаграмму 5). Правительства больше не являются очагами инноваций. Почти все недавние разработки в области искусственного интеллекта появились в частном секторе.

Когда дело доходит до реформ, стимулирующих рост, таких как корректировки трудового законодательства, правительства почти полностью теряют интерес. В статье, опубликованной в 2020 году Альберто Алесиной из Гарвардского университета и коллегами из МВФ и Джорджтаунского университета, измерялись структурные реформы, такие как изменения в регулировании, с течением времени. В 1980-х и 1990-х годах политики в странах с развитой экономикой реализовали множество реформ. Однако к 2010-м годам они остановились. Согласно нашему анализу данных проекта «Манифест», манифесты политических партий в ОЭСР примерно в два раза меньше сосредоточены на росте, чем в начале 1980-х годов.

Левиафаны не могут оставаться неуклюжими вечно. Наличие большого дефицита для финансирования трансфертных платежей, в конечном итоге, станет слишком дорогим, как обнаружили в 2010-х годах такие страны, как Греция и Италия. В какой-то момент население, сытое по горло слабым экономическим ростом и плохим уровнем услуг, может потребовать от политиков сделать трудный выбор. С другой стороны, Неуклюжие Левиафаны грозны. Группы по интересам укоренились, применяются знакомые стимулы, и легче жить в краткосрочной перспективе. Система живет своей собственной жизнью.