26/10/2023
0Внешняя политика для изменившегося мира
Автор: Джейк Салливан
Ничто в мировой политике не является неизбежным. Основополагающие элементы национальной мощи, такие как демография, география и природные ресурсы, имеют значение, но история показывает, что этого недостаточно для того, чтобы определить, какие страны будут формировать будущее. Наибольшее значение имеют стратегические решения, принимаемые странами: как они организуются внутри страны, во что они инвестируют, с кем они сотрудничают и кто хочет присоединиться к ним, в каких войнах они участвуют, какие они сдерживают, а каких избегают.
Когда президент Джо Байден вступил в должность, он признал, что внешняя политика США находится в переломном моменте, когда решения, которые американцы принимают сейчас, окажут огромное влияние на будущее. Основные сильные стороны Соединенных Штатов огромны, как в абсолютном выражении, так и по сравнению с другими странами. В Соединенных Штатах растущее население, богатые ресурсы и открытое общество, которое привлекает таланты и инвестиции и стимулирует инновации и переосмысление. Американцы должны с оптимизмом смотреть в будущее. Но внешняя политика США развивалась в эпоху, которая быстро уходит в прошлое, и теперь вопрос заключается в том, сможет ли страна приспособиться к главному вызову, с которым она сталкивается: конкуренции в эпоху взаимозависимости.
Эпоха после окончания холодной войны была периодом больших перемен, но общей нитью на протяжении 1990-х годов и в годы после 9/11 (11 сентября 2001) было отсутствие интенсивного соперничества между великими державами. В основном это было результатом военного и экономического превосходства Соединенных Штатов, хотя широко интерпретировалось как свидетельство того, что мир согласен с основным направлением международного порядка. Эпоха, наступившая после окончания холодной войны, окончательно закончилась. Стратегическое соперничество обострилось и теперь затрагивает почти все аспекты международной политики, а не только военную. Это осложняет мировую экономику. Она меняет то, как страны справляются с общими проблемами, такими как изменение климата и пандемии. И это ставит фундаментальные вопросы о том, что будет дальше.
Старые предположения и структуры должны быть адаптированы к вызовам, с которыми столкнутся Соединенные Штаты в период до 2050 года. В предыдущую эпоху наблюдалось нежелание бороться с явными провалами рынка, которые угрожали устойчивости экономики США. Поскольку вооруженным силам США не было равных, и в ответ на события 11 сентября 2001 года Вашингтон сосредоточился на негосударственных субъектах и странах-изгоях. Он не сосредоточился на улучшении своего стратегического положения и подготовке к новой эре, в которой конкуренты будут стремиться повторить его военные преимущества, поскольку это был не тот мир, с которым он столкнулась в то время. Официальные лица также в значительной степени предполагали, что мир объединится для борьбы с общими кризисами, как это произошло в 2008 году с финансовым кризисом, а не раздробится, как это произойдет перед лицом пандемии, которая случается раз в столетие. Вашингтон слишком часто относился к международным институтам как к незыблемым, не обращая внимания на то, в чем они являются исключительными и не представляют более широкое международное сообщество.
Общий эффект заключался в том, что, хотя Соединенные Штаты оставались ведущей мировой державой, некоторые из их наиболее важных мышц атрофировались. Вдобавок ко всему, с избранием Дональда Трампа у Соединенных Штатов появился президент, который считал, что их альянсы являются формой геополитического благополучия. Шаги, которые он предпринял, нанеся ущерб этим альянсам, приветствовались Пекином и Москвой, которые справедливо рассматривали альянсы с США как источник американской силы, а не как обузу. Вместо того, чтобы действовать для формирования международного порядка, Трамп отступил от него.
Это то, с чем столкнулся президент Байден, когда вступил в должность. Он был полон решимости не только возместить непосредственный ущерб, нанесенный альянсам Соединенных Штатов и их лидерству в свободном мире, но и продолжить долгосрочный проект модернизации внешней политики США в соответствии с вызовами сегодняшнего дня. Эта задача стала очевидной после неспровоцированного вторжения России в Украину в феврале 2022 года, а также из-за растущей напористости Китая в Южно-Китайском море и через Тайваньский пролив.
Суть внешней политики президента Байдена заключается в том, чтобы заложить новый фундамент американской мощи, чтобы страна была в наилучшем положении для формирования новой эры таким образом, чтобы защитить свои интересы и ценности и способствовать общему благу. Будущее страны будет определяться двумя вещами: сможет ли она сохранить свои основные преимущества в геополитической конкуренции и сможет ли она сплотить мир для решения транснациональных проблем от изменения климата и глобального здравоохранения до продовольственной безопасности и инклюзивного экономического роста.
На фундаментальном уровне это требует изменения того, как Соединенные Штаты думают о власти. Эта администрация пришла к власти, полагая, что международная мощь зависит от сильной внутренней экономики, и что сила экономики измеряется не только ее размером или эффективностью, но и степенью, в которой она работает на благо всех американцев и свободна от опасных зависимостей. Мы понимали, что американская мощь также опирается на ее альянсы, но эти отношения, многие из которых насчитывают более семи десятилетий, должны быть обновлены и заряжены энергией для вызовов сегодняшнего дня. Мы поняли, что Соединенные Штаты сильнее, когда их партнеры тоже, и поэтому мы стремимся предоставлять лучшее ценностное предложение во всем мире, чтобы помочь странам решить насущные проблемы, которые ни одна страна не может решить в одиночку. И мы признали, что Вашингтон больше не может позволить себе недисциплинированный подход к применению военной силы, даже несмотря на то, что мы мобилизовали массированные усилия для защиты Украины и прекращения российской агрессии. Администрация Байдена понимает новые реалии власти. И именно поэтому мы оставим Америку сильнее, чем мы ее нашли.
ТЫЛ
После окончания холодной войны Соединенные Штаты недооценивали важность инвестиций в экономическую активность внутри страны. В течение десятилетий после Второй мировой войны страна проводила политику смелых государственных инвестиций, в том числе в НИОКР и в стратегические сектора. Эта стратегия лежала в основе ее экономического успеха, но со временем Соединенные Штаты отошли от нее. Правительство США разработало торговую политику и налоговый кодекс, которые уделяли недостаточно внимания как американским рабочим, так и планете. В «конце истории» многие наблюдатели утверждали, что геополитическое соперничество уступит место экономической интеграции, и большинство считало, что новые страны, вовлеченные в международную экономическую систему, скорректируют свою политику, чтобы играть по правилам. В результате в экономике США появились тревожные уязвимости. В то время как на агрегированном уровне она процветала, под поверхностью целые сообщества были выхолощены. Соединенные Штаты уступили лидерство в критически важных отраслях обрабатывающей промышленности. Она не смогла сделать необходимые инвестиции в свою инфраструктуру. И средний класс принял удар на себя.
Президент Байден уделяет приоритетное внимание инвестициям в инновации и промышленную мощь внутри страны — то, что стало известно как «байденомика». Эти государственные инвестиции не направлены на то, чтобы выбрать победителей и проигравших или положить конец глобализации. Они стимулируют, а не заменяют частные инвестиции. Кроме того, они расширяют возможности Соединенных Штатов по обеспечению инклюзивного роста, повышению устойчивости и защите национальной безопасности.
Администрация Байдена приняла самые далеко идущие новые инвестиции за последние десятилетия, в том числе двухпартийный Закон об инвестициях в инфраструктуру и рабочих местах, Закон о чипах и науке и Закон о снижении инфляции. Мы содействуем новым прорывам в области искусственного интеллекта, квантовых вычислений, биотехнологий, чистой энергии и полупроводников, защищая преимущества и безопасность Соединенных Штатов с помощью нового экспортного контроля и правил инвестирования в партнерстве с союзниками. Эта политика изменила ситуацию. С 2019 года масштабные инвестиции в производство полупроводников и экологически чистой энергии выросли в 20 раз. По нашим оценкам, государственные и частные инвестиции в эти секторы составят 3,5 триллиона долларов США в течение следующего десятилетия. А строительные расходы на обрабатывающую промышленность с конца 2021 года выросли в два раза.
Внешняя политика США развивалась в эпоху, которая быстро уходит в прошлое.
В последние десятилетия цепочки поставок критически важных минералов в Соединенных Штатах стали сильно зависеть от непредсказуемых зарубежных рынков, на многих из которых доминирует Китай. Вот почему администрация работает над созданием устойчивых, долговечных цепочек поставок с партнерами и союзниками в жизненно важных секторах, включая полупроводники, медицину и биотехнологии, критически важные минералы и аккумуляторы, чтобы Соединенные Штаты не были уязвимы к перебоям в ценах или поставках. Наш подход охватывает полезные ископаемые, которые важны для всех аспектов национальной безопасности, понимая, что секторы связи, энергетики и вычислительной техники так же важны, как и традиционный оборонный сектор. Все это позволило Соединенным Штатам лучше справляться с попытками внешних держав ограничить доступ американцев к критически важным ресурсам.
Когда эта администрация пришла к власти, мы обнаружили, что, хотя вооруженные силы США являются самыми сильными в мире, их промышленная база страдает от ряда неустраненных уязвимостей. После многих лет недостаточного инвестирования, старения рабочей силы и сбоев в цепочках поставок важные оборонные сектора стали более слабыми и менее динамичными. Администрация Байдена восстанавливает эти сектора, делая все, от инвестиций в промышленную базу подводных лодок до производства более важных боеприпасов, чтобы Соединенные Штаты могли производить все необходимое для поддержания сдерживания в конкурентных регионах. Мы инвестируем в ядерное сдерживание США, чтобы обеспечить их дальнейшую эффективность по мере того, как конкуренты наращивают свои арсеналы, и в то же время сигнализируем об открытости к будущим переговорам по контролю над вооружениями, если конкуренты заинтересуются. Мы также сотрудничаем с самыми инновационными лабораториями и компаниями, чтобы гарантировать, что превосходящий обычный потенциал Соединенных Штатов использует преимущества новейших технологий.
Будущие администрации могут отличаться от наших в деталях того, как использовать внутренние источники национальной мощи. Это законная тема для обсуждения. Но в более конкурентном мире не может быть никаких сомнений в том, что Вашингтону необходимо разрушить барьер между внутренней и внешней политикой, и что крупные государственные инвестиции являются важным компонентом внешней политики. Президент Дуайт Эйзенхауэр сделал это в 1950-х годах. Сегодня мы делаем это снова, но уже в партнерстве с частным сектором, в координации с союзниками и с акцентом на современные передовые технологии.
ВСЕ ВМЕСТЕ
Альянсы и партнерства Соединенных Штатов с другими демократическими странами были их величайшим международным преимуществом. Они помогли создать более свободный и стабильный мир. Они помогали сдерживать агрессию или обращать ее вспять. И это означало, что Вашингтону никогда не придется действовать в одиночку. Но эти союзы были построены для другой эпохи. В последние годы Соединенные Штаты недоиспользовали или даже подрывали их.
Президент Байден с момента вступления в должность ясно дал понять, какое значение он придает альянсам США, особенно учитывая скептическое отношение к ним его предшественника. Но он понимал, что даже те, кто поддерживал эти альянсы в течение последних трех десятилетий, часто упускали из виду необходимость их модернизации для конкуренции в эпоху взаимозависимости. Соответственно, мы укрепили эти альянсы и партнерства существенными способами, которые улучшают стратегическое положение Соединенных Штатов и их способность справляться с общими вызовами. Например, мы мобилизовали глобальную коалицию стран, чтобы поддержать Украину в ее защите от неспровоцированной агрессивной войны и возложить издержки на Россию. НАТО расширилась за счет Финляндии, за которой вскоре последует Швеция — две исторически неприсоединившиеся страны. НАТО также скорректировала свою позицию на восточном фланге, развернула потенциал для реагирования на кибератаки против своих членов и инвестировала средства в противовоздушную и противоракетную оборону. Соединенные Штаты и ЕС значительно углубили сотрудничество в области экономики, энергетики, технологий и национальной безопасности.
Нечто подобное мы делаем и в Азии. В августе мы провели исторический саммит в Кэмп-Дэвиде, который закрепил новую эру трехстороннего сотрудничества между Соединенными Штатами, Японией и Южной Кореей и вывел двусторонние альянсы Соединенных Штатов с этими странами на новый уровень. Перед лицом опасных и незаконных ядерных и ракетных программ Северной Кореи мы работаем над тем, чтобы расширенное сдерживание Соединенных Штатов было сильнее, чем когда-либо, чтобы регион оставался мирным и стабильным. Именно поэтому мы заключили Вашингтонскую декларацию с Южной Кореей и продвигаем расширенные трехсторонние дискуссии о сдерживании с Японией.
Салливан и Байден после встречи с президентом Украины Владимиром Зеленским, Киев, Украина, февраль 2023 г. Evan Vucci / Reuters
В рамках AUKUS — трехстороннего партнерства в области безопасности между Соединенными Штатами, Австралией и Великобританией — мы интегрировали оборонно-промышленные базы трех стран для производства атомных подводных лодок с обычным вооружением и расширения сотрудничества в области передовых возможностей, таких как искусственный интеллект, автономные платформы и радиоэлектронная борьба. Доступ к новым объектам в рамках соглашения об оборонном сотрудничестве с Филиппинами укрепляет стратегическую позицию Соединенных Штатов в Индо-Тихоокеанском регионе. В сентябре президент Байден отправился в Ханой, чтобы объявить, что Соединенные Штаты и Вьетнам поднимают свои отношения до уровня всеобъемлющего стратегического партнерства. Quad, объединяющий Соединенные Штаты, Австралию, Индию и Японию, развязал новые формы регионального сотрудничества в области технологий, климата, здравоохранения и морской безопасности. Мы также инвестируем в партнерство между Соединенными Штатами и Индией XXI века, например, в рамках американо-индийской инициативы по критически важным и новым технологиям. Кроме того, в рамках Индо-Тихоокеанской экономической рамочной программы процветания мы углубляем торговые отношения и ведем переговоры по первым в своем роде соглашениям об устойчивости цепочек поставок, экономике чистой энергии, а также сотрудничестве в области борьбы с коррупцией и налогообложения с 13 различными партнерами в регионе.
Администрация укрепляет партнерские отношения с США за пределами Азии и по всему традиционному региону. В декабре прошлого года на первом с 2014 года саммите лидеров США-Африки Соединенные Штаты взяли на себя ряд исторических обязательств, в том числе поддержали членство Африканского союза в G-20 и подписали меморандум о взаимопонимании с Секретариатом Африканской континентальной зоны свободной торговли, что позволит создать объединенный континентальный рынок с населением 1,3 миллиарда человек и 3,4 триллиона долларов. Ранее в 2022 году мы активизировали действия в области миграции в Западном полушарии, приняв Лос-Анджелесскую декларацию о миграции и защите, и запустили Американское партнерство во имя экономического процветания — инициативу, направленную на стимулирование восстановления экономики Западного полушария. Мы также создали новую коалицию с Индией, Израилем, Соединенными Штатами и Объединенными Арабскими Эмиратами, известную как I2U2. Она объединяет Южную Азию, Ближний Восток и Соединенные Штаты посредством совместных инициатив в области водных ресурсов, энергетики, транспорта, космоса, здравоохранения и продовольственной безопасности. В сентябре этого года Соединенные Штаты присоединились к 31 стране Северной Америки, Южной Америки, Африки и Европы, чтобы создать Партнерство для атлантического сотрудничества для инвестирования в науку и технологии, содействия устойчивому использованию океана и прекращения изменения климата. Мы сформировали новое глобальное киберпартнерство, объединяющее 47 стран и международных организаций для противодействия бедствиям программ-вымогателей.
Это не единичные усилия. Они являются частью самоусиливающейся решетки сотрудничества. Ближайшими партнерами Соединенных Штатов являются демократические страны, и мы будем энергично работать над защитой демократии во всем мире. Саммит за демократию, который президент впервые созвал в 2021 году, создал институциональную основу для углубления демократии и продвижения государственного управления, борьбы с коррупцией и прав человека, а также для того, чтобы другие демократические страны вместе с Вашингтоном взяли на себя ответственность за повестку дня. Но круг стран, поддерживающих видение Вашингтона о свободном, открытом, процветающем и безопасном мире, широк и силен, и в него входят страны с различными политическими системами. Мы будем работать с любой страной, готовой отстаивать принципы Устава ООН, даже если мы укрепляем прозрачное и подотчетное управление и поддерживаем демократических реформаторов и правозащитников.
Мы также наращиваем соединительную ткань между альянсами США в Индо-Тихоокеанском регионе и в Европе. Соединенные Штаты сильнее в каждом регионе из-за своих альянсов в другом. Союзники в Индо-Тихоокеанском регионе являются убежденными сторонниками Украины, в то время как союзники в Европе помогают Соединенным Штатам поддерживать мир и стабильность в Тайваньском проливе. Усилия президента по укреплению альянсов также способствуют наибольшему за последние десятилетия распределению бремени. Соединенные Штаты просят своих союзников активизироваться, а также предложить больше самим. Примерно 20 стран НАТО находятся на пути к достижению цели по расходованию двух процентов своего ВВП на оборону в 2024 году, по сравнению с семью странами в 2022 году. Япония пообещала удвоить свой оборонный бюджет и закупает ракеты «Томагавк» американского производства, которые усилят ее сдерживание ядерных конкурентов в регионе. В рамках AUKUS Австралия делает крупнейшую единовременную инвестицию в оборонный потенциал в своей истории, а также инвестирует в оборонно-промышленную базу США. Германия стала третьим по величине поставщиком оружия в Украину и отвыкает от российских энергоносителей.
БОЛЕЕ ВЫГОДНОЕ ПРЕДЛОЖЕНИЕ
Первый год пандемии COVID-19 показал, что если Соединенные Штаты не захотят возглавить усилия по решению глобальных проблем, никто другой не вступит в эту брешь. В 2020 году многие мировые лидеры почти не разговаривали. «Большая семерка» изо всех сил пыталась объединиться, когда разразился COVID-7. Вместо тесной координации страны предприняли разрозненные усилия, которые сделали пандемию более серьезной, чем она могла бы быть в противном случае. Президент Байден и его команда всегда считали, что Соединенные Штаты должны сыграть решающую роль в стимулировании международного сотрудничества, будь то в области глобальной экономики, здравоохранения, развития или окружающей среды. Но шокирующий опыт глобального кризиса без глобального лидерства врезался в мировоззрение президента. Взглянув на устрашающий массив глобальных проблем, мы поняли, что нам придется не просто восстановить лидерство США; Нам также нужно будет улучшить нашу игру и предложить миру, особенно глобальному Югу, более выгодное предложение.
Большая часть мира не занята геополитическими соперничествами; Большинство стран хотят знать, что у них есть партнеры, которые могут помочь им в решении проблем, с которыми они сталкиваются, некоторые из которых кажутся экзистенциальными. Для этих стран жалоба заключается не в том, что Америки слишком много, а в том, что ее слишком мало. Да, говорят они, мы видим подводные камни сближения с крупными авторитарными державами, но где же альтернатива? Президент Байден это понимает. Там, где отсутствовали Соединенные Штаты, теперь они конкурентоспособны. Там, где она была конкурентоспособной, теперь она лидирует безотлагательно и целеустремленно. И делает это в партнерстве с другими странами, выясняя, как вместе решать насущные проблемы.
Соединенные Штаты сохранили свое многолетнее лидерство в области глобального развития, сохранили жизненно важные инвестиции в здравоохранение и продовольственную безопасность и остаются ведущим поставщиком гуманитарной помощи и чрезвычайной продовольственной помощи в период беспрецедентной глобальной необходимости. В настоящее время президент Байден возглавляет глобальные усилия, направленные на то, чтобы поднять амбиции еще выше. Соединенные Штаты уделяют первоочередное внимание прогрессу в достижении Целей устойчивого развития ООН. Она расширяет масштабы деятельности многосторонних банков развития, мобилизует частный сектор и помогает странам разблокировать внутренний капитал. Краеугольным камнем этих усилий является модернизация Всемирного банка, с тем чтобы он мог решать сегодняшние проблемы с достаточной скоростью и масштабом, и мы работаем с партнерами над значительным увеличением финансирования банка, в том числе для стран с низким и средним уровнем дохода. Мы также настаиваем на поиске решений, которые помогут уязвимым странам быстро и транспарентно решить проблему непосильной задолженности, высвободив для них ресурсы для инвестирования в свое будущее, а не для осуществления непосильных выплат по долгам.
В последние годы доминировала китайская инициатива «Один пояс, один путь», а Соединенные Штаты отставали в крупномасштабных инвестициях в инфраструктуру в развивающихся странах. В настоящее время Соединенные Штаты мобилизуют сотни миллиардов долларов капитала через Партнерство G-7 по глобальной инфраструктуре и инвестициям для поддержки физической, цифровой, чистой энергии и инфраструктуры здравоохранения в развивающихся странах.
Администрация Байдена понимает новые реалии власти.
Соединенные Штаты играют ведущую роль в области глобального здравоохранения. Она вкладывает больше, чем когда-либо, средства на то, чтобы к 2030 году положить конец таким эпидемиям, как ВИЧ/СПИД, туберкулез и малярия, как угрозам общественному здравоохранению. Она безвозмездно передала почти 700 миллионов доз вакцин против COVID-19 более чем 115 странам и почти половине всех глобальных фондов реагирования на пандемию и сохраняет бдительность в отношении возникающих угроз. Она помогает 50 странам подготовиться, предотвратить и отреагировать на следующую чрезвычайную ситуацию в области здравоохранения. Большинство людей, вероятно, не слышали о недавних вспышках болезни, вызванной вирусом Марбург, или Эболы, потому что мы извлекли уроки из эпидемии Эболы в Западной Африке в 2014 году и приняли меры до того, как вспышки в Восточной, Центральной и Западной Африке стали глобальными.
Ни одна страна не может предложить миру заслуживающее доверия ценностное предложение, если она не серьезно относится к проблеме изменения климата. Администрация Байдена унаследовала огромный разрыв между амбициями и реальностью, когда речь идет о смягчении последствий выбросов углерода. В настоящее время Соединенные Штаты являются движущей силой глобального развертывания технологий чистой энергии в больших масштабах. Впервые страна выполнит свои национальные обязательства по Парижскому соглашению по сокращению чистых выбросов парниковых газов и глобальное обязательство мобилизовать 100 миллиардов долларов США в год для развивающихся стран для борьбы с изменением климата. Она выступила с совместными инициативами, такими как Партнерство по справедливому энергетическому переходу с Индонезией, которое ускорит переход к энергетическому сектору этой страны при поддержке государственных и частных источников.
Новые партнерства, отвечающие целевому назначению, не призваны заменить существующие международные институты. Администрация Байдена работает над укреплением и оживлением этих институтов, обновляя их для мира, с которым мы сталкиваемся сегодня. В дополнение к модернизации Всемирного банка, президент также предложил дать развивающимся странам больше права голоса в Международном валютном фонде. Администрация продолжит попытки реформировать Всемирную торговую организацию, чтобы она могла стимулировать переход к чистой энергии, защищать работников и способствовать инклюзивному и устойчивому росту, продолжая поддерживать конкуренцию, открытость, прозрачность и верховенство закона. Президент призвал к проведению далеко идущих реформ в Совете Безопасности ООН, чтобы расширить число членов, как постоянных, так и непостоянных, и сделать его более эффективным и представительным.
Президент также знает, что страны должны иметь возможность сотрудничать в решении проблем, которые еще недавно казались непостижимыми. Эта потребность особенно актуальна в отношении искусственного интеллекта. Именно поэтому мы собрали вместе ведущие американские компании, ответственные за инновации в области ИИ, чтобы взять на себя ряд добровольных обязательств по разработке ИИ безопасными, надежными и прозрачными способами. Именно поэтому правительство США само взяло на себя обязательства в этом направлении, выпустив в феврале декларацию об ответственном использовании ИИ в военных целях. И именно поэтому мы развиваем эти инициативы, работая с союзниками, партнерами и другими странами США над разработкой надежных правил и принципов для управления ИИ.
Предоставление лучшего ценностного предложения находится в процессе разработки, но это жизненно важная опора нового фундамента американской мощи. Это не только правильно; это также служит интересам США. Помогая другим странам становиться сильнее, Америка становится сильнее и безопаснее. Это создает новых партнеров и лучших друзей. Мы продолжим укреплять позитивное предложение Америки миру. Это абсолютно необходимо, если Соединенные Штаты хотят победить в соревновании по формированию будущего международного порядка, чтобы он был свободным, открытым, процветающим и безопасным.
ВЫБЕРИ СВОИ БИТВЫ
В 1990-х годах в оборонной политике США доминировали вопросы о том, следует ли и как вмешиваться в дела раздираемых войной стран, чтобы предотвратить массовые зверства. После терактов 11 сентября 2001 года Соединенные Штаты переключили свое внимание на террористические группировки. Риск конфликта между великими державами казался незначительным. Ситуация начала меняться после вторжения России в Грузию в 2008 году и в Украину в 2014 году, а также с головокружительной военной модернизацией Китая и его растущими военными провокациями в Восточно-Китайском и Южно-Китайском морях и Тайваньском проливе. Но приоритеты Америки недостаточно быстро адаптировались к вызовам сдерживания агрессии великих держав и реагирования на нее, как только она произошла.
Президент Байден был полон решимости адаптироваться. Он положил конец участию США в войне в Афганистане, самой продолжительной войне в американской истории, и впервые за два десятилетия освободил Соединенные Штаты от поддержки вооруженных сил в активных боевых действиях. Этот переход, несомненно, был болезненным, особенно для народа Афганистана, а также для американских войск и другого персонала, который там служил. Но это было необходимо для того, чтобы подготовить американских военных к предстоящим вызовам. Один из этих вызовов возник даже быстрее, чем мы ожидали, с жестоким вторжением России в Украину 24 февраля 2022 года. Если бы Соединенные Штаты все еще воевали в Афганистане, весьма вероятно, что Россия сделала бы все возможное прямо сейчас, чтобы помочь талибам прижать Вашингтон к земле, не давая ему сосредоточить свое внимание на помощи Украине.
Несмотря на то, что наши приоритеты смещаются от крупных военных интервенций, мы по-прежнему готовы бороться с сохраняющейся угрозой международного терроризма. Мы действовали за горизонтом в Афганистане – в первую очередь в ходе операции, в результате которой был убит глава «Аль-Каиды» Айман аз-Завахири, – и мы убрали с поля боя другие террористические цели в Сомали, Сирии и других местах. Мы будем продолжать это делать. Но мы также избежим затяжных вечных войн, которые могут сковать силы США и которые мало что делают для реального уменьшения угроз для Соединенных Штатов.
Что касается Ближнего Востока в целом, то президент унаследовал регион, на который оказывалось сильное давление. Первоначальная версия этой статьи, написанная до террористических атак ХАМАСа в Израиле 7 октября, подчеркивала прогресс на Ближнем Востоке после двух десятилетий, отмеченных массированной военной интервенцией США в Ираке, военной кампанией НАТО в Ливии, бушующими гражданскими войнами, кризисами беженцев, подъемом самопровозглашенного террористического халифата, революциями и контрреволюциями. ухудшение отношений между ключевыми странами региона. В нем говорилось о наших усилиях по возвращению к дисциплинированному политическому подходу США, в котором приоритетом является сдерживание агрессии, деэскалация конфликтов и интеграция региона посредством совместных инфраструктурных проектов, в том числе между Израилем и его арабскими соседями. Был достигнут материальный прогресс. Война в Йемене достигла 18-го месяца перемирия. Другие конфликты остыли. Руководители регионов открыто работали вместе. В сентябре президент объявил о новом экономическом коридоре, который соединит Индию с Европой через Объединенные Арабские Эмираты, Саудовскую Аравию, Иорданию и Израиль.
Байден проводит пресс-конференцию в Ханое, Вьетнам, сентябрь 2023 года Evelyn Hockstein / Reuters
В первоначальной версии этой статьи подчеркивалось, что этот прогресс был хрупким и что сохранялись вечные проблемы, включая напряженность в отношениях между Израилем и палестинцами и угрозу, исходящую от Ирана. Теракты 7 октября бросили тень на всю региональную картину, последствия которой ощущаются до сих пор, включая риск значительной региональной эскалации. Но дисциплинированный подход на Ближнем Востоке, которого мы придерживаемся, остается основой нашей позиции и планирования по мере того, как мы имеем дело с этим кризисом.
Как продемонстрировал президент Байден во время своего визита в Израиль в военное время 18 октября, Соединенные Штаты твердо поддерживают Израиль, поскольку он защищает своих граждан и защищает себя от жестоких террористов. Мы тесно сотрудничаем с региональными партнерами в целях содействия устойчивой доставке гуманитарной помощи гражданскому населению в секторе Газа. Президент неоднократно давал понять, что Соединенные Штаты выступают за защиту жизни гражданского населения во время конфликта и соблюдение законов и обычаев войны. ХАМАС, совершивший зверства, напоминающие о самых страшных разрушениях ИГИЛ, не представляет палестинский народ и не отстаивает его право на достоинство и самоопределение. Мы привержены решению о двух государствах, которое это сделает. На самом деле, наши дискуссии с Саудовской Аравией и Израилем о нормализации отношений всегда включали в себя важные предложения для палестинцев. Если этот компонент будет согласован, он будет гарантировать, что путь к двум государствам останется жизнеспособным, и все заинтересованные стороны предпримут значительные и конкретные шаги в этом направлении.
Мы осознаем риск того, что нынешний кризис может перерасти в региональный конфликт. Мы провели широкую дипломатическую работу и укрепили наши военные силы в регионе. С самого начала работы этой администрации мы действовали военными методами, когда это было необходимо для защиты американского персонала. Мы привержены тому, чтобы Иран никогда не получил ядерное оружие. И хотя военная сила никогда не должна быть инструментом первой инстанции, мы готовы использовать ее, когда это необходимо для защиты американского персонала и интересов в этом важном регионе.
Наш подход в Украине является устойчивым.
Кризис на Ближнем Востоке не отменяет того факта, что Соединенным Штатам необходимо готовиться к новой эре стратегического соперничества, в частности, путем сдерживания и реагирования на агрессию великих держав. Когда мы узнали, что президент России Владимир Путин готовится вторгнуться в Украину, мы столкнулись с проблемой: Соединенные Штаты не были связаны договором по защите Украины, но если агрессия России останется без ответа, суверенное государство будет уничтожено, и автократам по всему миру будет послан сигнал о том, что кто сильнее, тот и прав. Мы стремились предотвратить кризис, дав понять России, что Соединенные Штаты ответят поддержкой Украины и продемонстрируют готовность участвовать в переговорах по европейской безопасности, даже несмотря на то, что Россия не настроена на это серьезно. Мы также использовали преднамеренное и санкционированное публичное обнародование разведданных, чтобы предупредить Украину, сплотить партнеров США и лишить Россию возможности создавать ложные предлоги для своего вторжения.
Когда Путин вторгся в страну, мы проводили политику, направленную на то, чтобы помочь Украине защитить себя, не отправляя американские войска на войну. Соединенные Штаты отправили украинцам огромное количество оборонительного оружия и сплотили союзников и партнеров, чтобы сделать то же самое. Она координировала огромную логистическую операцию по доставке этих средств на поле боя. На сегодняшний день эта помощь разделена на 47 различных пакетов военной помощи, которые были структурированы в соответствии с потребностями Украины по мере их изменения в ходе конфликта. Мы тесно сотрудничали с украинским правительством в его требованиях и прорабатывали технические и логистические детали, чтобы убедиться, что у украинских войск есть все необходимое. Мы также расширили сотрудничество разведки США с Украиной, а также усилия по обучению. И мы ввели далеко идущие санкции против России, чтобы уменьшить ее способность вести войну.
Президент Байден также предельно ясно дал понять, что если Россия нападет на союзника по НАТО, Соединенные Штаты будут защищать каждый дюйм союзной территории, подкрепляя это развертыванием новых сил. Мы начали процесс с союзниками и партнерами США, чтобы помочь Украине создать вооруженные силы, которые могли бы защитить себя на суше, на море и в воздухе и сдержать будущую агрессию. Наш подход к Украине является устойчивым, и, вопреки тем, кто утверждает обратное, он повышает способность Соединенных Штатов реагировать на любые непредвиденные обстоятельства в Индо-Тихоокеанском регионе. Американский народ узнает хулигана, когда видит его. Они понимают, что если они откажутся от поддержки США в Украине, это не только поставит украинцев в крайне невыгодное положение, пока они будут защищаться, но и создаст ужасный прецедент, поощряя агрессию в Европе и за ее пределами. Американская поддержка Украины широка и глубока, и она будет продолжаться.
ПРЕДСТОЯЩАЯ КОНКУРЕНЦИЯ
Очевидно, что мир становится все более конкурентным, что технологии будут разрушительной силой, а общие проблемы со временем будут становиться все более острыми. Но неясно, как именно эти силы будут проявлять себя. Соединенные Штаты были удивлены в прошлом (Кубинский ракетный кризис в 1962 году и вторжение Ирака в Кувейт в 1990 году), и они, вероятно, будут удивлены в будущем, независимо от того, насколько усердно правительство работает над тем, чтобы предвидеть то, что произойдет (а американские спецслужбы во многом правы, в том числе точно предупредили о вторжении России в Украину в феврале 2022 года). Наша стратегия рассчитана на работу в самых разных сценариях. Инвестируя в источники внутренней силы, углубляя альянсы и партнерства, добиваясь результатов в решении глобальных проблем и оставаясь дисциплинированными в применении силы, Соединенные Штаты будут готовы продвигать свое видение свободного, открытого, процветающего и безопасного мира, независимо от того, какие сюрпризы их ожидают. Мы создали, по словам госсекретаря Дина Ачесона, «ситуации силы».
Наступающая эра соревнований не будет похожа ни на что из того, что мы видели раньше. Соперничество в сфере безопасности в Европе в девятнадцатом и начале двадцатого веков было в значительной степени региональным соперничеством между средними и ближайшими державами, которое в конечном итоге закончилось катастрофой. Холодная война, последовавшая за самой разрушительной войной в истории человечества, велась между двумя сверхдержавами, имевшими очень низкий уровень взаимозависимости. Это закончилось решительно и в пользу Америки. Сегодняшняя конкуренция принципиально другая. США и Китай экономически взаимозависимы. Конкурс по-настоящему глобальный, но не с нулевой суммой. Общие вызовы, с которыми сталкиваются обе стороны, беспрецедентны.
Нас часто спрашивают о том, в каком состоянии находится конечная стадия соперничества США с Китаем. Рассчитываем, что в обозримом будущем Китай останется крупным игроком на мировой арене. Мы стремимся к свободному, открытому, процветающему и безопасному международному порядку, который защищает интересы Соединенных Штатов и их друзей и обеспечивает глобальные общественные блага. Но мы не ожидаем трансформационного конечного состояния, подобного тому, которое возникло в результате распада Советского Союза. В соперничестве будут приливы и отливы — Соединенные Штаты добьются успехов, но и Китай тоже. Вашингтон должен сбалансировать чувство безотлагательности с терпением, понимая, что важна сумма его действий, а не победа в одном новостном цикле. И нам необходимо устойчивое чувство уверенности в нашей способности превзойти любую страну. Последние два с половиной года перевернули с ног на голову представления об относительных траекториях США и Китая.
Наступающая эра соревнований не будет похожа ни на что из того, что мы видели раньше.
Соединенные Штаты по-прежнему поддерживают значительные торговые и инвестиционные отношения с Китаем. Но экономические отношения с Китаем осложняются тем, что страна является конкурентом. Мы не будем извиняться за то, что выступаем против несправедливой торговой практики, которая наносит ущерб американским рабочим. И мы обеспокоены тем, что Китай может воспользоваться открытостью Америки, чтобы использовать американские технологии против Соединенных Штатов и их союзников. На этом фоне мы стремимся к «снижению рисков» и диверсификации, а не к разделению. Мы хотим защитить целевое количество чувствительных технологий с помощью целенаправленных ограничений, создав то, что некоторые называют «маленьким двором и высоким забором». Мы сталкивались с критикой с разных сторон, что эти шаги являются меркантилистскими или протекционистскими. Это неправда. Это шаги, предпринятые в партнерстве с другими странами и сосредоточенные на узком наборе технологий, шаги, которые Соединенные Штаты должны предпринять в более конфликтном мире, чтобы защитить свою национальную безопасность и поддержать взаимосвязанную глобальную экономику.
В то же время мы углубляем технологическое сотрудничество с партнерами-единомышленниками и союзниками, в том числе с Индией и в рамках созданного в 2021 г. Совета по торговле и технологиям США-ЕС. Мы продолжим инвестировать в собственные мощности Соединенных Штатов и в безопасные, устойчивые цепочки поставок. И мы будем продолжать продвигать повестку дня, которая продвигает права трудящихся в стремлении к достойному, безопасному и здоровому труду в стране и за рубежом, чтобы создать равные условия для американских рабочих и компаний.
Временами конкуренция будет напряженной. Мы к этому готовы. Мы даем решительный отпор агрессии, принуждению и запугиванию, отстаиваем основные правила дорожного движения, такие как свобода судоходства в море. Как выразился госсекретарь Энтони Блинкен в своем выступлении в сентябре, «просвещенная заинтересованность Америки в сохранении и укреплении этого порядка никогда не была столь велика». Мы также понимаем, что конкуренты Соединенных Штатов, в частности Китай, имеют принципиально иное видение.
Но Вашингтону и Пекину необходимо выяснить, как управлять конкуренцией, чтобы снизить напряженность и найти путь вперед для решения общих проблем. Именно поэтому администрация Байдена активизирует дипломатию США с Китаем, сохраняя существующие каналы коммуникации и создавая новые. Американцы усвоили некоторые уроки кризисов прошлых десятилетий, особенно то, что они могут привести к конфликту. Взаимодействие на высоком уровне имеет решающее значение для прояснения неправильного восприятия, предотвращения недопонимания, отправки недвусмысленных сигналов и остановки нисходящих спиралей, которые могут перерасти в серьезный кризис. К сожалению, Пекин часто извлекает различные уроки о том, как управлять напряженностью, приходя к выводу, что ограждения могут подпитывать конкуренцию так же, как ремни безопасности поощряют безрассудное вождение. (Это ошибочное мнение. Точно так же, как использование ремней безопасности снижает смертность в результате дорожно-транспортных происшествий вдвое, так и связь и основные меры безопасности снижают риск геополитических аварий. Однако в последнее время появились обнадеживающие признаки того, что Пекин может признать ценность стабилизации. Настоящим испытанием будет то, смогут ли каналы выдержать неизбежный всплеск напряженности.
Байден выступает в годовщину терактов 11 сентября 2001 г., Анкоридж, Аляска, сентябрь 2023 г. Evelyn Hockstein / Reuters
Мы также должны помнить, что не все, что делают конкуренты, несовместимо с интересами США. Сделка, заключенная при посредничестве Китая в этом году между Ираном и Саудовской Аравией, частично снизила напряженность между этими двумя странами, и Соединенные Штаты также хотят это видеть. Вашингтон не мог попытаться выступить посредником в этой сделке, учитывая отсутствие дипломатических отношений США с Ираном, и он не должен пытаться подорвать ее. Возьмем другой пример: Соединенные Штаты и Китай вовлечены в быстрое технологическое соперничество с высокими ставками, но обе стороны должны быть в состоянии работать вместе над рисками, которые возникают из-за искусственного интеллекта. Это не является признаком того, что вы пошатнулись. Он отражает трезвую оценку того, что ИИ может создать уникальные проблемы для человечества и что великие державы несут коллективную ответственность за их решение.
Вполне естественно, что страны, не связанные ни с Соединенными Штатами, ни с Китаем, не будут взаимодействовать ни с теми, ни с другими, стремясь извлечь выгоду из конкуренции и в то же время защитить свои интересы от любых побочных эффектов. Многие из этих стран считают себя частью глобального Юга, группировки, у которой есть своя логика и отчетливая критика Запада, восходящая к холодной войне и основанию Движения неприсоединения. Однако, в отличие от времен холодной войны, Соединенные Штаты избегут соблазна смотреть на мир исключительно через призму геополитического соперничества или относиться к этим странам как к местам для опосредованного соперничества. Вместо этого она продолжит взаимодействовать с ними на их собственных условиях. Вашингтон должен реалистично оценивать свои ожидания в отношениях с этими странами, уважая их суверенитет и их право принимать решения, продвигающие их собственные интересы. Но также необходимо четко понимать, что наиболее важно для Соединенных Штатов. Именно так мы будем выстраивать отношения с ними: чтобы в конечном итоге у них были стимулы действовать в соответствии с интересами США.
В предстоящем десятилетии официальные лица США будут тратить больше времени, чем за последние 30 лет, на разговоры со странами, с которыми они не согласны, часто по фундаментальным вопросам. Мир становится все более противоречивым, и Соединенные Штаты не могут разговаривать только с теми, кто разделяет их видение или ценности. Мы продолжим работать над формированием общего дипломатического ландшафта таким образом, чтобы продвигать как американские, так и общие интересы. Например, когда Китай, Бразилия и группа из семи африканских стран объявили о том, что они будут продолжать мирные усилия по прекращению войны России в Украине, мы не отвергали эти инициативы в принципе; Мы призвали эти страны поговорить с украинскими официальными лицами и заверить, что их предложения по урегулированию будут соответствовать Уставу ООН.
Некоторые семена, которые мы сейчас сажаем, — например, инвестиции в передовые технологии или подводные лодки AUKUS — принесут свои плоды через много лет. Но есть и такие вопросы, по которым мы можем и будем действовать сейчас, то, что мы называем нашим «незаконченным делом». Мы должны сделать Украину суверенной, демократической и свободной. Мы должны укреплять мир и стабильность в Тайваньском проливе. Мы должны продвигать региональную интеграцию на Ближнем Востоке, продолжая сдерживать Иран. Мы должны модернизировать военную и оборонно-промышленную базу Соединенных Штатов. И мы должны выполнять обязательства по инфраструктуре, развитию и климату перед глобальным Югом.
ДО НАС
Соединенные Штаты вступили в третью фазу глобальной роли, которую они взяли на себя после Второй мировой войны. На первом этапе администрация Трумэна заложила основу американской мощи для достижения двух целей: укрепления демократии и демократического сотрудничества, а также сдерживания Советского Союза. Эта стратегия, продолженная последующими президентами, включала в себя всесторонние усилия по инвестированию в американскую промышленность, особенно в новые технологии, с 1950-х по 1970-е годы. Эта приверженность национальной мощи через промышленные инвестиции начала ослабевать в 1980-х годах, и после холодной войны в ней не было особой необходимости. На втором этапе, когда у Соединенных Штатов не было равных конкурентов, сменявшие друг друга администрации стремились расширить возглавляемый США порядок, основанный на правилах, и установить модели сотрудничества по важнейшим вопросам. Эта эпоха изменила мир к лучшему во многих отношениях: многие страны стали более свободными, процветающими и безопасными; глобальная бедность была сокращена; Мир эффективно отреагировал на финансовый кризис 2008 года, но это был также период геополитических изменений.
Сейчас Соединенные Штаты находятся в начале третьей эры: эпохи, в которой они приспосабливаются к новому периоду соперничества в эпоху взаимозависимости и транснациональных вызовов. Это не означает разрыва с прошлым или отказа от достигнутых успехов, но это означает закладку нового фундамента американской мощи. Это требует пересмотра давних предположений, если мы хотим оставить Америку сильнее, чем мы ее нашли, и лучше подготовленной к тому, что ждет нас впереди. Исход этого этапа будет определяться не только внешними силами. Кроме того, в значительной степени это будет определяться выбором самих Соединенных Штатов.
ПРИМЕЧАНИЕ РЕДАКТОРА
До того, как эта статья была размещена в Интернете, отрывок о Ближнем Востоке был обновлен в связи с нападением ХАМАСа на Израиль, которое произошло после того, как печатная версия статьи была отправлена в печать.
