М. Попков: О бюджетной поддержке государственного лесного хозяйства Украины

Основными, и вероятно единственными, официальными источниками дотаций на цели ведения лесного хозяйства в Украине являются государственный и местные бюджеты. Их значимость не сопоставима: дотации местных бюджетов не предсказуемы и на порядок меньше дотаций государственного бюджета.

Бюджетное финансирование лесного хозяйства до 2014 года включительно, выделялось на основании целевой государственной программы «Леса Украины». Его получателями являлись органы лесной власти, а также лесные предприятия и организации, находящиеся под управлением Гослесагентства Украины. Коммунальные лесные предприятия, также как государственные лесные предприятия (не путать с бюджетными учреждениями) иного подчинения бюджетного финансирования не имели. 

Кодификация и перечень статей бюджета, направлявшихся на нужды лесного хозяйства, менялись. Основные изменения произошли в 2011 году и свелись к следующему:

• В связи с передачей лесных школ и колледжей в систему министерства образования, исключена статья «Подготовка лесных специалистов и бакалавров»
• Средства, ранее выделяемые на науку по трем статьям бюджета, – «прикладные научные разработки» (1), «фундаментальные научные разработки» (2) и «подготовка научных кадров» (3), объединены в одну статью «Научные исследования и подготовка научных кадров»
• Средства, выделяемые по статьям «Создание защитных лесных насаждений (лесных полос)» и «Охрана природно-заповедного фонда», объединены со средствами, выделяемыми по статье «Ведение лесного и охотничьего хозяйства»

Таким образом, начиная с 2012 года лесное хозяйство получало средства бюджета по трем статьям:

1. «Руководство (управление) в сфере лесного хозяйства», – финансирование деятельности Гослесагенства и областных управлений лесного и охотничьего хозяйства;
2. «Ведение лесного и охотничьего хозяйства», – финансирование работ выполняемых лесными предприятиями и учреждениями, связанных с ведением лесного хозяйства, охраной и защитой леса.
3. «Научные исследования и подготовка кадров», – финансирование деятельности научно-исследовательских институтов, находящихся в подчинении Гослесагентства.

 До 2014 года Гослесагентство являлось распорядителем бюджетных средств, выделяемых на лесное хозяйство. Позднее этот статус был утрачен и перешел к вышестоящему органу власти: сначала Министерству аграрной политики и продовольствия, потом Министерству охраны окружающей среды и энергетики и в конечном итоге к Министерству охраны окружающей среды.

Начиная с 2019 года Гослесагентсво перестало получать средства по статье «Научные исследования и подготовка кадров», которые стали направляться на соответствующую статью профильного Министерства.

Таким образом, в настоящее время лесное хозяйство Украины финансируется только по двум статьям: руководство отраслью (1) и ведение лесного и охотничьего хозяйства (2). Динамика средств, выделяемых по ним за 10 летний период, в гривневом и долларовом эквиваленте, приведена на рисунке 1. Финансирование выделенное по  статье «Ведение лесного хозяйства» в 2010 и 2011 году рассчитано, как сумма средств выделенных на ведение лесного хозяйства, создание защитных насаждений и охрану природно-заповедного фонда.

Катастрофическое уменьшение средств, выделяемых на поддержку ведения лесного и охотничьего хозяйства в 2014 -2016 годах обусловлено рядом объективных и субъективных причин, главные из которых: окончание периода действия государственной программы «Леса Украины» (1) и не профессиональное руководство отраслью (2).

С 2015 по 2018 год бюджетные средства на ведение лесного хозяйства выделялись только бюджетным организациям и учреждениям лесного хозяйства, основная часть которых относилась к Национальным природным паркам и заповедникам. Как следствие многие предприятия отрасли, не имеющие эксплуатационных лесов и лишенные возможности самостоятельного обеспечения своих потребностей, были поставлены на грань банкротства. Большинство этих предприятий размещено в степной, засушливой, юго-восточной зоне  Украина, где лесов очень мало и они выполняют исключительно защитные, экологические и социальные функции. В этот период для обеспечения их выживаемости использовались не типичные и не предусмотренные законодательством  формы дотаций: работники относительно благополучных предприятий ежемесячно перечисляли бедствующим свой однодневный заработок; успешные предприятия брали «шефство» над бедствующими и бесплатно передавали им часть своей продукции с правом её реализации; сбор и перечисление средств для поддержки проводились профсоюзными организациями.

В 2019 и 2020 годах бюджетная поддержка предприятий была увеличена, а поддержка за счет не предусмотренных законом перечислений прекращена.  В гривневом эквиваленте бюджетное финансирование приблизилась к докризисному уровню, а по проекту бюджета на 2021 года даже превысило его (рис.1.А). Однако это увеличение не учитывает процессы инфляции в связи с чем его степень значительно преувеличена. Оценка в долларах США (рис.1.Б) отражает реальную картину: на фоне ухудшения условий реализации древесины, уменьшения доходов и одновременного роста необходимости финансовых вложений в поддержание устойчивости лесов, финансовая поддержка государственного лесного хозяйства остается в 3-4 раза меньше, чем в 2013 году.

В составе бюджета Украины выделяют общий и специальный фонды (табл.1)

Таблица 1. Составные части общего и специального фондов бюджета

Перечень составных частей общего фонда бюджета	Перечень составных частей специального фонда бюджета
Все доходы бюджета, кроме тех, что предназначены для зачисления в специальный фонд бюджета	Доходы бюджета (включая собственные поступления бюджетных учреждений), которые имеют целевое направление
Все расходы бюджета, осуществляемые за счет поступлений общего фонда бюджета	Расходы бюджета, которые осуществляются за счет конкретно определенных поступлений специального фонда бюджета (том числе собственных поступлений бюджетных учреждений)
Кредитование бюджета (возврат кредитов в бюджет без определения целевого направления и предоставление кредитов из бюджета, осуществляется за счет поступлений общего фонда бюджета)	Кредитование бюджета (возврат кредитов в бюджет с определением целевого направления и предоставление кредитов из бюджета, осуществляется за счет конкретно определенных поступлений специального фонда бюджета)

На рисунке 2 приведена динамика финансирование государственного лесного хозяйства Украины из различных фондов бюджета.

До 2018 года включительно специальный фонд бюджета, выделяемый на нужды лесного хозяйства, наполнялся в основном за счет собственных поступлений бюджетных организаций и учреждений, в частности оплаты выполненных ими договорных работ с хозяйственными субъектами, а также перечислений связанных с ведением охотничьего хозяйства (плата за охотничьи карточки, лицензии и т.п.). Поступление большей части этих средств было трудно планировать. Их общий объем был незначительным и до 2015 года не превышал 3% общего бюджетного финансирования. Его некоторое относительное увеличение в 2016-2018 (рис.2 В) носит иллюзорный характер. На самом деле в абсолютном выражении финансирование из специального фонда уменьшилось, но в заметно меньшей степени, чем финансирование из общего фонда.

Резкое увеличение доли средств специального фонда в 2019 году связано с изменениями в Налоговом Кодексе, согласно которым 26% поступающей в бюджет рентной платы за специальное пользование лесными ресурсами перечисляется в специальный фонд бюджета. Эта мера позволяет связать бюджетную поддержку ведения лесного хозяйства с объемами налоговых платежей и благодаря этому получить возможность перераспределять средства между регионами. Однако, возможности дальнейшего увеличения финансирования за счет этого источника крайне сомнительны, так как для того чтобы увеличить размеры специального фонда на 1 млн. USD и направить эти деньги  на ведение лесного хозяйства в малолесных, степных областях, надо на  почти  4 млн. USD увеличить налоги и, следовательно, уменьшить доходы всех лесных предприятий, прежде всего тех, которые заготавливают большие объемы древесины.

В целом существующую систему бюджетной поддержки государственного лесного хозяйства в Украине следует признать не продуманной и неадекватной. По сути, её дальнейшее использование – прямой путь к последующему ухудшению состояния лесов, необоснованному увеличению рубок, банкротству государственных лесохозяйственных предприятий малолесных регионов страны.  К числу основных пороков системы бюджетной поддержки государственного лесного хозяйства следует отнести:

-несоответствие объемов выделяемых средств задачам, стоящим перед лесным хозяйством, внешним условиям хозяйствования и собственным возможностям лесных предприятий;

-отсутствие эффективной системы управления и контроля за распределением и использованием выделяемых бюджетных средств;

-хроническое не финансирование деятельности выполняемой в интересах государства в целом (инвентаризация и учет лесов, защита и охрана леса, учет и контроль реализации древесины, лесоразведение, развитие лесной инфраструктуры и т.п.), приводящее к изменению изначального смысла и потере качества ведения лесного хозяйства в целом.