03/03/2021
02 марта закончилось публичное обсуждение подготовленных Минприроды России поправок к постановлению Правительства РФ от 21 сентября 2020 года № 1509 “Об особенностях использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения”. Основная идея поправок – полностью запретить лесоводство на землях сельскохозяйственного назначения, разрешить только рубку уже выросших лесов в течение десяти лет, с обязательным последующим уничтожением оставшихся лесов и возвращением земли в сельскохозяйственный оборот. Подробнее об этих поправках можно прочитать здесь:
Рожденные запрещать: чиновники не могут смириться с правом граждан выращивать свой лес
Мы их десятки лет душили-душили, а теперь что же – позволить самовольно лес выращивать?
Итоги обсуждения таковы: за поправки высказались пять человек, против поправок – больше шести тысяч (6018 к концу срока публичного обсуждения). Сайт regulation не открывает статистику по количеству поступивших текстовых замечаний, но известно, что и их люди отправляли много. От ряда организаций были направлены подробные заключения о недопустимости принятия таких поправок, и, кроме того, аккредитованным экспертом было подготовлено отрицательное заключение в рамках независимой антикоррупционной экспертизы.
Какой будет реакция разработчиков (Минприроды) – пока непонятно, но, скорее всего, это еще далеко не конец истории, и чиновники будут пытаться вновь запретить людям выращивать лес на своей земле, и вновь открыть колоссальные возможности для мздоимства, частично закрытые действующей редакцией постановления 1509. Но и мы не сдадимся, и будем добиваться, чтобы пустующие сейчас сельхозземли, которые уже никогда не вернутся в сельскохозяйственный оборот по вполне объективным социально-экономическим причинам, можно было использовать для лесоводства, и чтобы лесоводство стало одной из главных движущих сил развития сельских территорий.
Ниже приводится текст заключения Гринпис по поправкам от Минприроды, подготовленный и отправленный в рамках публичного обсуждения проекта.
№ 21/184 от 1 марта 2021 года
Замечания к проекту постановления Правительства Российской Федерации “О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 21 сентября 2020 года № 1509 “Об особенностях использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения”, размещенному на сайте http://www.regulation.gov.ru 9 февраля 2021 г.
(с установленным сроком обсуждения с 9 февраля по 2 марта)
Проект постановления Правительства Российской Федерации “О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 21 сентября 2020 года № 1509 “Об особенностях использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения” (далее – “Проект”) противоречит требованиям действующего законодательства и поручению Президента Российской Федерации, содержит коррупциогенные нормы, а его принятие неизбежно приведет к нарушению конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду. Указанные противоречия, нормы и предпосылки для нарушения прав граждан имеют концептуальный характер и составляют основу и суть Проекта. К числу наиболее значимых из них относятся следующие.
1. Невозможность воспроизводства лесов, что прямо противоречит статье 123 Лесного кодекса Российской Федерации и поручению Президента Российской Федерации, опубликованному 29 января 2020 года по итогам заседания Совета по развитию гражданского общества и правам человека и встречи с уполномоченными по правам человека.
Статьей 123 Лесного кодекса предусматривается установление особенностей использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения.
Поручением Президента, в соответствии с которым была разработана действующая редакция постановления Правительства РФ от 21 сентября 2020 года № 1509, предписывалось принять меры, направленные на установление особенностей использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения, предусмотрев возможность осуществления на землях такой категории всех видов использования лесов без необходимости изменения формы собственности на земельные участки и изменения категории земель.
В соответствии с ГОСТ Р 56695-2015 и ГОСТ Р 57938-2017, воспроизводство леса представляет собой “процесс воссоздания леса со всеми характерными для него существенными свойствами, подобного прежнему или отличающегося от него, который обеспечивается системой лесохозяйственных мероприятий по заготовке семян, закладке и содержанию лесосеменных и маточных плантаций, выращиванию посадочного материала, созданию лесных культур, содействию естественному лесовозобновлению, рубкам ухода в молодняках, прореживаниям, санитарному оздоровлению леса и др”.
Проект фактически не допускает воспроизводство лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения. В соответствии с Проектом,
“Срок использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов устанавливается равным сроку предоставления земельного участка, но не более 10 лет с момента принятия межведомственной комиссией положительного решения”, и “по истечению срока использования лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения, предусмотренного в проекте освоения лесов согласно пункту 21 настоящего Положения, правообладатель обязан провести культуртехническую мелиорацию в целях вовлечения таких земель в сельскохозяйственный оборот в соответствии со статьей 8 Федерального закона “О мелиорации земель”.
Таким образом, согласно Проекту, процесс воспроизводства леса необходимо будет прервать не более чем через десять лет после рубки, воспроизводимый лес уничтожить, землю расчистить и вернуть в сельскохозяйственный оборот. Никаких иных возможностей и исключений Проект не предусматривает, что фактически означает запрет на воспроизводство лесов (за десятилетний срок результаты воспроизводства или не будут достигнуты, или их будет необходимо уничтожить). Это прямо противоречит статье 123 Лесного кодекса и поручению Президента Российской Федерации.
2. Переход от уведомительного порядка использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения, к разрешительному, введение трудноисполнимых и дискриминационных по отношению к малому бизнесу и крестьянским фермерским хозяйствам требований.
Действующая редакция постановления Правительства РФ от 21 сентября 2020 года № 1509 предусматривает уведомительный порядок использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения. Это в полной мере соответствует вышеуказанному поручению Президента, поскольку обеспечивает возможность осуществления на землях такой категории всех видов использования лесов без необходимости изменения формы собственности на земельные участки и изменения категории земель, по усмотрению правообладателя земельного участка.
Проект предусматривает переход к разрешительному порядку использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения, и в большинстве случаев подразумевает невозможность получения разрешения.
В соответствии с Проектом, правообладатель земельного участка должен будет подать заявление об использовании земельных участков в целях использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения, которое должно быть рассмотрено специальной межведомственной комиссией, которая может вынести как положительное, так и отрицательное решение.
Положительное решение может быть вынесено только при соблюдении целого ряда условий, в том числе условия соответствия леса на землях сельхозназначения установленным Проектом критериям (площади более 0,5 га, высотой деревьев более 5 м, доле площади, занятой лесным покровом, более 75%, и сомкнутости крон 0,8-1). В случае, если хотя бы один из этих критериев не соблюдается, положительное решение, согласно Проекту, вынесено быть не может.
На неиспользуемых землях сельскохозяйственного назначения в настоящее время преобладают леса, не соответствующие хотя бы по одному из параметров этим критериям (чаще всего по занятой лесом доле площади земельного участка и по сомкнутости крон, а на недавно заброшенных или регулярно выгорающих участках – и по высоте деревьев). Это означает, что получить положительное решение по использованию лесов будет невозможно даже для тех видов использования, которые никак не связаны с высотой или сомкнутостью леса (например, осуществления рекреационной деятельности, выращивания лесных плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных растений, и др.).
Даже в случае, если лес будет полностью соответствовать всем перечисленным параметрам, комиссия, согласно Проекту, будет обладать обширными возможностями для выдачи отрицательного решения. В частности, к заявлению должны прилагаться сведений о качественных и количественных характеристиках лесных насаждений, и их несоответствие фактическому состоянию лесных насаждений будет основанием для отрицательного решения. При этом критерии и требования к точности соответствия Проектом не определяются, что фактически означает возможность принятия комиссией отрицательного решения в любом случае по своему усмотрению (поскольку лес, как и любой биологический объект, постоянно растущий и развивающийся, не может быть измерен с абсолютной и неизменной точностью). Кроме того, измерение количественных и качественных характеристик лесных насаждений даже с технически возможной точностью потребует проведения лесоустройства (таксации насаждений), что даже в настоящее время неосуществимо силами абсолютного большинства крестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных предприятий.
И даже в случае, если все вышеуказанные требования будут выполнены, и комиссия вынесет положительное решение, правообладатель земельного участка должен будет составить проект освоения лесов и получить положительное заключение государственной и муниципальной экспертизы. Согласно проекту, у экспертной комиссии, рассматривающей проекты освоения лесов, будет множество возможностей для отказа в выдаче положительного заключения. В частности, согласно Проекту, экспертная комиссия должна будет проверять “правильность употребления и написания терминов и других знаковых средств, соответствие текста правилам русского языка” – при том, что вхождение специалистов по употреблению и написанию терминов и правилам русского языка в состав экспертной комиссии не предусматривается. Согласно Проекту, экспертная комиссия также должна будет осуществлять “проверку содержания проектируемых мероприятий, предусмотренных проектом освоения лесов … по результатам их натурного обследования” – при этом что именно подразумевается под “содержанием”, и что должно определяться при натурном обследовании, Проект не определяет. Фактически совокупность этих требований означает возможность вынесения экспертной комиссией положительного или отрицательного заключения по своему усмотрению, без ясных критериев и оснований.
Проект содержит и другие трудновыполнимые для небольших сельхозпроизводителей (крестьянских фермерских хозяйств и малых предприятий) требования: фото- и видеофиксацию с выполнением многих технических условий, фиксацию геодезических координат поворотных точек, предоставление о землях сведений, состав которых должен быть установлен дополнительным нормативным правовым актом. В сочетании с перечисленными выше требованиями к составлению заявления и проекта освоения лесов, эти требования не могут быть исполнены большинством небольших пользователей и собственников земельных участков без привлечения дополнительных квалифицированных технических специалистов или организаций. Фактически это создает дискриминационные или неисполнимые условия для большинства крестьянских фермерских хозяйств и малых сельскохозяйственных предприятий.
3. Создание условий для более широкого распространения криминальных схем, связанных с неконтролируемой заготовкой древесины под видом расчистки земель сельскохозяйственного назначения.
Проект не предусматривает никаких мер, ограничивающих криминальные схемы, связанные с неконтролируемой заготовкой древесины под видом расчистки земель сельскохозяйственного назначения.
Классическим примером такой схемы является вырубка лесов бывшего совхоза Верхне-Палатский в Гагаринском лесничестве Смоленской области, расследуемая в настоящее время следственными органами Следственного комитета Российской Федерации по Смоленской области. По предварительным данным, объем заготовленной и проданной древесины составил около 170 тысяч кубометров, а общая площадь рубки – 860 гектаров. Рубка проводилась под видом “очистки очистку земель от дикорастущих растений”. Ссылка:
https://smolensk.sledcom.ru/news/item/1519769
Аналогичные случаи неконтролируемой и никак официально не учитываемой заготовки древесины под видом расчистки сельскохозяйственных земель неоднократно отмечались и в других субъектах Российской Федерации, и также в ряде случаев становились основаниями для возбуждения уголовных дел.
Проект вообще никак не рассматривает такие ситуации, и не создает никаких условий для их сокращения и предотвращения. При этом он, как отмечается выше, создает дополнительные препятствия для вовлечения лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения, в законное использование, охрану, защиту и воспроизводство лесов, а во многих случаях делает их невозможными. Фактически это означает, что во многих случаях Проект оставляет возможности только для криминальных схем использования лесов с заготовкой древесины под видом расчистки сельскохозяйственных земель.
4. Создание стимулов и мотивов к массовому уничтожению лесов и древесно-кустарниковой растительности на землях сельскохозяйственного назначения, в том числе посредством выжигания, создания рисков для здоровья и жизни людей, а также их имущества, строений и объектов инфраструктуры.
Действующие в настоящее время Признаки неиспользования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения по целевому назначению или использования с нарушением законодательства Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства РФ от 18 сентября 2020 года № 1482, рассматривают наличие леса (зарастание лесом на 50% и более в целом, или на 20% и более для участков, отнесенных к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям) как признак неиспользования. Действующая редакция постановления Правительства Российской Федерации от 21 сентября 2020 года № 1509 “Об особенностях использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения” позволяет не рассматривать наличие леса как признак неиспользования земли по целевому назначению, если правообладатель в установленном порядке подал уведомления о виде использования лесов в орган управления агропромышленным комплексом субъекта РФ, Россельхознадзор и Росреестр.
Проект отменяет такую возможность, и оставляет возможность неприменения данного критерия неиспользования земли по целевому назначению только для лиц и земельных участков, по заявлениям которых будут приняты положительные решения (с учетом вышеизложенного, число этих лиц будет несравнимо меньшим, чем число тех, кто может просто направить уведомления). Более того – по земельным участкам, занятым молодым или несомкнутым лесом (высотой до 5 метров и сомкнутостью крон ниже 0,8) получить разрешение будет заведомо невозможно.
В соответствии с действующим законодательством, в случае неиспользования земельного участка из состава земель сельскохозяйственного назначения по целевому назначению, собственник может быть подвергнут крупным штрафам (ст. 8.7, 8.8, 19.5 КоАП РФ) – до семисот тысяч рублей для юридических лиц, а земельный участок может быть принудительно изъят, причем целиком, а не только часть, занятая лесом (ст. 6 федерального закона от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ “Об обороте земель сельскохозяйственного назначения”). Для большинства граждан, крестьянских фермерских хозяйств и небольших сельскохозяйственных предприятий такие штрафы являются разорительными, а изъятие земель может иметь катастрофические последствия – поэтому правообладатели, чтобы избежать указанных наказаний (особенно по части 25 статьи 19.5 КоАП за неисполнение предписания), прибегают к уничтожению лесов. Самым простым и массовым способом уничтожения лесов, особенно молодой древесной поросли, является их сжигание вместе с сухой травой и бурьяном в весенний период, что является важным фактором роста пожарной опасности и развития катастрофических весенних ландшафтных пожаров.
Проект ухудшает ситуацию даже по сравнению с тем уровнем, который был до принятия действующей редакции постановления № 1509. Согласно Проекту, в случае принятия отрицательного решения по заявлению правообладателя земельного участка, ему должно быть направлено “предостережение о недопустимости нарушения требований земельного законодательства, связанных с обязательным использованием земельного участка в сельскохозяйственных целях и недопущением зарастания древесно-кустарниковой растительностью”, а в случае непринятия мер – проведение соответствующих контрольно-надзорных мероприятий. Это означает, что для лица, направившего заявление и получившего отрицательное решение, последующее наказание за неиспользование земельного участка по целевому назначению, связанное с наличием леса, из вероятного превращается в неизбежное. Фактически правообладатель земельного участка в такой ситуации ставится перед необходимостью обязательного уничтожения древесной растительности на своем земельном участке, а в подавляющем большинстве случаев единственным возможным способом такого уничтожения по срокам и экономическим показателям является выжигание участка.
Это означает, что принятие Проекта неизбежно приведет к увеличению стимулов и мотивов к сжиганию молодых лесов и древесно-кустарниковой растительности на землях сельскохозяйственного назначения не только по сравнению с существующим сейчас уровнем (когда постановление 1509 позволяет избежать сжигания хотя бы в тех случаях, когда правообладатель хочет сохранить свой лес), но и по сравнению с уровнем до 2020 года. Это создает дополнительные риски развития крупномасштабных ландшафтных пожаров, в том числе уничтожающих жилые и иные строения, объекты инфраструктуры, создающих угрозу для здоровья и жизни людей.
5. Наличие многочисленных коррупциогенных факторов, в основном входящих в группу “широта дискреционных полномочий – отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц)”, в том числе:
– возможности принятия отрицательного решения в случае несоответствия сведений о качественных и количественных характеристиках лесных насаждений, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения, указанных в заявлении, фактическому состоянию лесных насаждений, при отсутствии четких пределов соответствия или не соответствия, и процедур его определения;
– возможность аннулирования положительного решения в случае невыполнения в течение 3 лет требований по охране, защите, воспроизводству лесов, расположенных на землях сельскхозяйственного назначения, при отсутствии четких и однозначно понимаемых требований;
– требование проверки правильности заполнения табличных форм, правильности употребления и написания терминов и других знаковых средств, соответствия текста правилам русского языка экспертной комиссией, в состав которой не включаются специалисты по употреблению и написанию терминов и по правилам русского языка, и при отсутствии четких и однозначных требований к уровню правильности и грамотности;
– требование к проверке содержания проектируемых мероприятий, предусмотренных проектом освоения лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения, по результатам их натурного обследования, при неопределенности того, что именно должно быть проверено и что должно быть предметом натурного обследования;
– требование представления в уполномоченные органы субъектов РФ сведений о землях землях сельскохозяйственного назначения, в отношении которых принято решение межведомственной комиссии об использовании лесов, при том, что состав и порядок предоставления этих сведений не определен;
– требование к представлению сведений о количественных и качественных характеристиках лесных насаждений без указания точности и детальности указания этих сведений (в целом по лесному участку, по отдельным лесным массивам, по выделам или иным однородным хозяйственным единицам, и т.д.).
Приведенные выше противоречия, коррупциогенные нормы и факторы, ведущие к нарушению конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду, имеют концептуальный (системный) характер, и составляют основу и суть проекта. Исправление этих противоречий, норм и факторов путем внесения в Проект отдельных изменений невозможно, поскольку изменение большинства перечисленных выше проблемных пунктов потребует внесения изменений во многие связанные с ними иные пункты Проекта, и фактически полной его переработки.
Принятие Проекта фактически приведет к невозможности развития лесоводства на землях сельскохозяйственного назначения, в результате чего площади заброшенных и никак не используемых сельхозземель будут расти, а возможности для развития сельских территорий, создания новых рабочих мест и источников средств к существованию жителей сельских поселений, будут упущены.
В связи с особой опасностью проекта постановления Правительства Российской Федерации “О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 21 сентября 2020 года № 1509 “Об особенностях использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения”, размещенному на сайте http://www.regulation.gov.ru 9 февраля 2021 г. (с установленным сроком обсуждения с 9 февраля по 2 марта) для развития сельских территорий, для жизни и здоровья граждан, а также с наличием в проекте множества коррупциогенных факторов и противоречий действующему законодательству, принятие этого проекта представляется совершенно недопустимым.
Руководитель лесного отдела Ярошенко А.Ю.
Некоторые примеры лесов, выросших на заброшенных землях сельскохозяйственного назначения, которые Минприроды России своими поправками к постановлению 1509 пытается уничтожить:
Новосибирская область
Алтайский край
Республика Татарстан
Тульская область
Алтайский край
Архангельская область
Псковская область
Калужская область
Калужская область
Новосибирская область
