18/01/2021
0В ближайшее время, скорее всего – 19 января, Дума собирается принимать во втором чтении очередной большой набор поправок к Лесному кодексу – один из самых больших за четырнадцать лет его существования. Основные изменения касаются надзора за оборотом древесины, но в той или иной мере поправки затронут практически все элементы системы управления лесами в России, и практически всех участников лесных отношений. Поправки в основном очень сырые, плохо проработанные и совершенно оторванные от реальной жизни. Кроме того, большинство новых норм имеет рамочный характер, и для того, чтобы они хоть как-то работали, потребуется принять около 25 подзаконных актов разного уровня и объема. Поправки будут вводиться в действие постепенно: часть – со дня официального опубликования закона (скорее всего, это произойдет в феврале 2021 года), другая часть – с 1 июля 2021 года, отдельные положения – с 1 января 2022 года, и все остальное – с 1 января 2023 года.
Если законопроект будет принят в самое ближайшее время – он станет пятьдесят вторым набором поправок, внесенным в нынешний Лесной кодекс РФ со времени его принятия в 2006 году, и двадцать девятым набором поправок, внесенным в федеральный закон о введении в действе этого Лесного кодекса. За всю примерно тысячелетнюю историю российского лесного законодательства (начиная с Русской правды 1016 года) оно никогда не менялось так часто, бессистемно и бестолково, как за последние полтора десятилетия.
Ссылка на законопроект:
Первоначально законопроект был внесен в Государственную Думу группой депутатов и членов Совета Федерации, и в таком виде в декабре 2020 года принят в первом чтении. Но на этапе подготовки законопроекта ко второму чтению Дума получила большой набор замечаний и предложений от Правительства РФ, и вариант, подготовленный к принятию во втором чтении, сделан уже с их учетом (поэтому он существенно отличается от первого). Шансов убедить законодателей в том, что такой законопроект принимать не стоит, по всей видимости, нет никаких – хотя бы просто потому, что уровень лесного беспорядка в стране явно требует незамедлительных действий, а ничего иного, кроме как разводить бюрократию и закручивать до предела все гайки, они делать почти не умеют.
Суть большинства поправок – в максимальном ужесточении контроля и надзора за любой деятельностью, связанной с использованием лесов и древесины, и с дальнейшим развитием отраслевого бюрократического аппарата, в основном в электронной форме. Вероятнее всего, последствия принятия этих поправок будут для лесного комплекса почти в такой же мере разрушительными, как принятие самого нынешнего Лесного кодекса полтора десятилетия назад. Принципиальная разница состоит разве что в том, что на этапе подготовки и введения Лесного кодекса 2006 года российское лесное хозяйство было еще в целом живым, и ему еще было что терять – а сейчас оно в целом скорее мертво, и терять уже почти нечего. Может быть, в этом и состоит тайный замысел авторов законопроекта: утопить лесное хозяйство до такой степени, чтобы дальше все пути вели только наверх.
Законопроект очень большой (66 страниц в варианте, подготовленном ко второму чтению) и сложный по своему внутреннему устройству – чтобы в полной мере оценить замысел его авторов, лучше читать проект в оригинале (по ссылке выше), а еще лучше, чтобы зря времени не терять, дождаться, когда он будет окончательно принят и официально опубликован.
Пока вкратце рассмотрим некоторые наиболее крупные нововведения.
ЕГАИС – ФГИС ЛК – ГЛР
С 1 января 2023 года должна начать в полном объеме работать федеральная государственная информационная система лесного комплекса (ФГИС ЛК), полностью интегрированная с государственным лесным реестром, публичной лесной картой, системой лесной отчетности, оформления сделок и документов на транспортировку древесины, и системой контроля за движением лесовозной техники. Доступ внешних пользователей к ФГИС ЛК будет осуществляться с использованием единой системы идентификации и аутентификации – ЕСИА. Часть функций ФГИС ЛК поэтапно вводится ранее в работу ЕГАИС учета древесины и сделок с ней. Оператором ФГИС ЛК станет уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, который сможет передать соответствующие полномочия своему подведомственному учреждению. Он же будет отвечать с 1 июля 2021 года за ведение ГЛР.
Государственный надзор в сфере оборота древесины. С даты официального опубликования закона вводится федеральный государственный надзор в сфере приемки, перевозки, переработки и хранения древесины, учета древесины и сделок с ней, который осуществляется уполномоченным федеральным органом, и может быть возложен на подведомственное ему учреждение. В финансово-экономическом обосновании к законопроекту говорится, что дополнительно потребуется 425 государственных инспекторов для проверки мест складирования древесины, и что в среднем один инспектор будет доводить до судебного решения 30 дел об административных правонарушениях со средним размером штрафа в 50 тысяч рублей.
Расширение контроля за оборотом древесины. С 1 июля 2021 года контроль за оборотом древесины расширяется на склады ее хранения и места переработки, на продукцию переработки древесины (перечень которой должен быть определен Правительством РФ), а также на все цепочки сделок с древесиной и продукцией ее переработки вплоть до розничной торговли и экспорта.
Приоритет документов над реальностью. С 1 января 2023 года вносимые в ГЛР сведения и формируемые в ГЛР документы должны будут в обязательном порядке соответствовать уже содержащимся в ГЛР сведениям. В случае несоответствия, а также в случае отсутствия в ГЛР обязательных документов, которым эти сведения должны соответствовать, ФГИС ЛК должна автоматически давать отказ во внесении сведений, формировании документов или оформлении сделок.
До 1 января 2023 года оформление сопроводительных документов на древесину и сделок с древесиной в ЕГАИС учета древесины и сделок с ней не допускается, если указанный в договоре, сопроводительном документе или декларации о сделке превышает учтенный в ЕГАИС объем древесины у лица, являющегося ее собственником., или породный и (или) сортиментный состав не соответствует, или в ЕГАИС отсутствуют необходимые предшествующие документы. Для этой нормы не установлен какой-либо специальный срок вступления в силу, поэтому, если понимать законопроект буквально, она должна начать работать со дня официального опубликования закона. Как это может работать на практике, с учетом реального состояния и работоспособности ЕГАИС – пока совершенно непонятно.
С учетом того, что основная часть сведений о лесах, содержащихся в ГЛР и ЕГАИС учета древесины и сделок с ней, представляет собой данные старого лесоустройства, заведомо несоответствующие действительности (поскольку актуальные материалы лесоустройства есть примерно по 1/7 части лесов страны, средний возраст лесоустройства составляет около 25 лет, и исходно эти материалы основываются в лучшем случае на глазомерной таксации) – требование, чтобы все новые сведения соответствовали уже имеющимся, фактически равноценно требованию вносить в систему заведомую ложь. Расхождения между данными ГЛР и фактическими запасами древесины на легальных лесосеках в масштабах страны могут составлять несколько десятков миллионов кубометров (оценочно – порядка 40 миллионов). Фактически законопроект создает почти непреодолимые препятствия для правдивого учета заготавливаемых объемов древесины.
Фотофиксация. Результаты всех лесохозяйственных мероприятий (кроме работ по тушению лесных пожаров) должны будут фотографироваться с использованием специального программного обеспечения, интегрированного с ФГИС ЛК и использующего данные ГЛОНАСС для фиксации места и времени, и предоставляемого бесплатно ее оператором. Возможность фотофиксации результатов мероприятий с использованием данных дистанционного мониторинга исключается.
Контроль за движением лесовозов. С 1 января 2023 года автомобильный транспорт, используемый для перевозки древесины, должен быть оборудован техническими средствами контроля, интегрированными с ФГИС ЛК, позволяющими установить их местонахождение и траекторию движения с использованием системы ГЛОНАСС, и передающими информацию в режиме реального времени.
Хранение древесины. С 1 июля 2021 года хранение древесины после вывоза с лесосек (кроме древесины, заготовленной гражданами для собственных нужд, и древесины, используемой для нужд государственных и муниципальных учреждений) допускается только в местах, учтенных в ЕГАИС учета древесины и сделок с ней, а с 1 января 2023 года – в ГЛР. Владельцы складов древесины и объектов лесоперерабатывающей инфраструктуры должны до 1 июля 2021 года предоставить оператору ЕГАИС учета древесины и сделок с ней информацию о них. С 1 июля 2021 года вводятся отчеты в форме электронного документа о ввозимой и вывозимой со складов древесине (должны подаваться через портал госуслуг или ЕГАИС учета древесины и сделок с ней).
Транспортировка древесины. С 1 января 2022 года электронный сопроводительный документ на транспортировку древесины должен формироваться с использованием ЕГАИС учета древесины и сделок с ней или специального интегрированного с ней программного обеспечения, и в ЕГАИС вносятся сведения о прекращении действия этого документа. Древесина или продукция в объеме до 10 кубометров, купленная в розницу, может перевозиться на основании первичного учетного документа о торговой операции. С 1 июля 2021 года вводится запрет на хранение, транспортировку и переработку древесины, и на транспортировку продукции переработки, если сведения о ней не внесены в государственный лесной реестр.
Изменения в декларациях о сделках с древесиной. Со дня официального опубликования закона до 1 января 2023 года внесение изменений, касающихся фактического объема транспортировки древесины, в декларации о сделках с древесиной допускается не позднее, чем за один рабочий день до перевозки или до подачи таможенной декларации.
Физические лица. С даты вступления закона в силу в ЕГАИС учета древесины и сделок с ней должны вноситься данные о физических лицах – сторонах сделок с древесиной (данные документов, удостоверяющих личность). С 1 января 2023 года в ГЛР должны вноситься сведения о характеристиках древесины, принадлежащей физическому лицу.
Постоянство. Сведения и документы ГЛР подлежат постоянному хранению, их изъятие и уничтожение не допускается. Лесничества, кварталы, таксационные выдела, лесные участки и лесосеки, сведения о которых внесены в ГЛР, должны иметь неизменяемые уникальные номера.
Тушение лесных пожаров
С даты официального опубликования закона лесопользователи должны будут принимать участие в тушении лесных пожаров на своих лесных участках в соответствии со сводным планом тушения лесных пожаров субъекта РФ. Примечание: принятый в первом чтении вариант законопроекта предполагал возложить на лесопользователей тушение лесных пожаров в целом, но потом от этой идеи отказались.
С 1 января 2023 года техника, используемая при тушении лесных пожаров, должна будет быть оборудована техническими средствами контроля, обеспечивающими возможность устанавливать с использованием данных ГЛОНАСС траектории ее движения.
С 1 января 2023 года уполномоченный федеральный орган исполнительной власти должен будет размещать данные о пожарной опасности в лесах и лесных пожарах на публичной лесной карте.
Административное обследование лесов
Со дня официального опубликования закона вводится так называемое “административное обследование лесов”, порядок проведения которого должен быть утвержден Правительством РФ. В самом законопроекте про административное обследование сказано немногое:
во-первых, что оно проводится должностными лицами органов управления лесами и подведомственных учреждений;
во-вторых, что оно представляет собой “исследование состояния лесов, их количественных и качественных характеристик” с использованием различных источников информации (перечисляются разнообразные источники).
Что конкретно авторы законопроекта имели в виду – пока остается загадкой. Скорее всего, процедура административного обследования лесов будет использоваться для организации различных внеплановых проверок, в том числе в обход требований законодательства о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля и надзора), и без согласования с органами прокуратуры.
Карта лесов и информация о лесах
С 1 января 2023 года вводится положение, согласно которому информация о лесах является общедоступной, и к ней не может быть ограничен доступ граждан и юридических лиц, если иное не предусмотрено федеральными законами. С этой же даты на официальном сайте оператора ФГИС ЛК размещается публичная кадастровая карта для использования неограниченным кругом лиц без подачи запросов и взимания платы.
Но при этом, кроме публичной лесной карты, предусматривается существование служебной лесной карты, предназначенный исключительно для использования уполномоченным федеральным органом. Состав сведений на этих картах устанавливается этим самым органом – то есть фактически он сам и будет решать, какую картографическую информацию о лесах делать публичной, а какую оставлять исключительно для собственного пользования.
Эксперимент с отъемом полномочий
В некоторых субъектах РФ, определяемых решением Правительства РФ, в 2021 году федеральный государственный лесной надзор (кроме патрулирования лесов) будет осуществлять уполномоченный федеральный орган исполнительной власти.
В некоторых лесничествах на землях лесного фонда, определяемых решением Правительства РФ, в 2021 году на уполномоченный федеральный орган возлагается рассмотрение дел об административных правонарушениях, связанных с самовольным занятием лесных участков, нарушением порядка предоставления гражданам, юридическим лицам лесов для их использования, нарушением требований лесного законодательства по воспроизводству лесов и лесоразведению, и невыполнением должностными лицами мероприятий, предусмотренных сводным планом тушения лесных пожаров на территории субъекта Российской Федерации.
Запрет на самовольное пребывание в лесу с лесозаготовительной техникой
В варианте первого чтения законопроект предусматривал фактическое введение запрета на самовольное пребывание в лесу с лесозаготовительной техникой и оборудованием. В статью 29 Лесного кодекса предлагалось внести новую часть 1.1 следующего содержания: “К заготовке древесины приравнивается пребывание в лесах граждан с машинами и (или) оборудованием, предусмотренными частью 5 статьи 16.1 настоящего Кодекса, не связанное с выполнением мероприятий по сохранению лесов”.
В варианте, предлагаемом к принятию во втором чтении, этой формулировки нет. Скорее всего, ее не будет и в окончательном варианте закона.
