04/01/2021
03 марта 2020 года вице-премьер Правительства РФ В.В.Абрамченко, курирующая лесной комплекс, дала поручение переработать утвержденную в 2018 году Стратегию развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 года. Позднее ей же был утвержден План мероприятий по декриминализации и развитию лесного комплекса, в соответствии с которым эта стратегия в новой редакции должна была быть утверждена до 25 декабря 2020 года. Еще позднее, в ноябре, был утвержден перечень президентских поручений по вопросам развития и декриминализации лесного комплекса, в соответствии с которым новая редакция этой стратегии должна быть разработана и утверждена к 15 января 2021 года.
Подготовка новой редакции Стратегии развития лесного комплекса велась в почти полностью закрытом режиме – время от времени всплывали какие-то ее промежуточные версии, и даже проводились различные совещания по ним, участники подвергали эти версии жесткой критике и аргументированно объясняли, почему они ни на что не годятся, и дальше опять все уходило куда-то в недра Минприроды, Рослесхоза и Рослесинфорга, и какой-то очередной мифической рабочей группы.
Очередная версия проекта новой редакции этой несчастной Стратегии всплыла в конце декабря. Видно, что над ней много и интенсивно работали: по объему она выросла в полтора раза по сравнению с исходным вариантом, причем в основном именно за счет “лесохозяйственной” (относящейся к сфере деятельности Минприроды и Рослесхоза) части. Но смысла в ней так и не появилось – она по-прежнему остается совершенно фантастическим документом, основывающимся на устаревших по меньшей мере на пять-семь десятилетий представлениях о лесах и лесном хозяйстве, на мифах об обширных и уникальных российских лесных ресурсах, на идее развития лесного комплекса как отрасли скорее добывающей промышленности, чем растениеводства. Фактически проект предусматривает сохранение нынешних подходов и тенденций в государственном управлении лесами, абсолютно инерционное развитие лесного хозяйства с запретительно-репрессивным уклоном, но при этом рассчитывает на значительный (примерно на треть) рост объемов заготовки древесины за десятилетие по сравнению с нынешним уровнем. В общем, получился документ примерно такого же уровня и качества, как ныне действующая Стратегия, но значительно большего объема, и потому еще более скучный.
Понятно, что сразу после окончания новогодних праздников правительство будет поставлено перед выбором: или утвердить эту чепуху, зато выполнить президентское поручение и собственный план – или отправить ее на доработку, но, соответственно, ни поручение, ни план не выполнить. Скорее всего, оно выберет первый вариант – может быть, даже не из-за страха не выполнить поручение, а просто из-за понимания, что если Минприроды и Рослесхоз с подведомственными организациями почти за год ничего путного сделать не смогли, то и дальше не смогут, сколько ни давай им времени. Большой беды от этого не случится – все равно все эти стратегические документы почти никак не влияют на развитие лесного комплекса, как и вообще любая бюрократическая фантастика. Они могли бы хоть как-то повлиять, если бы у правительства было много шальных денег на выполнение разнообразных лесных фантазий – но шальных денег в эпоху сравнительно дешевой нефти не предвидится, поэтому влиять стратегия будет главным образом на организацию отраслевого бумагооборота, и в первое время – на риторику лесных чиновников.
Как бы то ни было – вот эта очередная редакция проекта. Предупреждаем: если вы решитесь ее прочитать, скорее всего, в итоге будете просто жалеть о потраченном времени. К реальному положению дел в российском лесном комплексе, как и к реальным перспективам его развития, это все имеет очень косвенное отношение.
Ниже приводится замечания Гринпис к этому проекту, направленные разработчикам в декабре 2020 года. Они, конечно, далеко не полные, но даже перечисленных пунктов вполне достаточно, чтобы считать проект не годным и требующим полной переработки.
Замечания к проекту новой редакции Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 года (в версии от 19 декабря 2020 года)
Объем предлагаемой новой редакции Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 года (далее – Стратегии) существенно увеличился по сравнению с действующей, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 20 сентября 2018 г. № 1989-р – с 77 страниц без приложений в действующей, до 117 страниц без приложений в новой. Основное увеличение объема приходится на разделы, относящиеся к государственному управлению лесами и лесному хозяйству.
Несмотря на значительное увеличение этих частей Стратегии по объему, по сути именно вопросы развития лесного хозяйства по-прежнему остаются наименее проработанной частью. Это ставит под вопрос выполнение Стратегии в целом – поскольку достижение ее целей в части строительства новых перерабатывающих предприятий и производства основных видов лесной продукции критически зависит от наличия доступных лесных ресурсов и перспектив их воспроизводства в будущем.
К числу основных недостатков Стратегии в части, касающейся государственного управления лесами и развития лесного хозяйства, относятся следующие.
1. Отсутствие реалистичных мер по переходу лесного комплекса, особенно в таежной зоне, от экстенсивной (бесхозяйственной) модели лесопользования к современному эффективному лесному хозяйству, при планируемом росте объемов заготовки древесины
В Стратегии сохраняются некоторые наиболее характерные черты этой экстенсивной модели, в том числе:
– ориентация воспроизводства лесов не на конечный результат (получение хозяйственно ценных насаждений к окончанию периода рубок ухода в молодняках и/или началу периода рубок промежуточного пользования – коммерческого ухода), а на промежуточную стадию (бюрократический обряд “перевода в покрытую лесом площадь”, приходящийся примерно на середину периода ухода за молодняками, и не позволяющий оценить достижение итогового результата);
– сохранение концептуальной идеи “освоения лесов” (т.е. подхода к вовлеченному в хозяйственное использование лесу скорее как к месторождению древесины, чем как к объекту растениеводства), предлагаемое формирование лесопромышленных кластеров в основном в районах концентрации оставшихся массивов дикой тайги, а не в районах, наиболее перспективных для интенсивного лесоводства.
Фактически Стратегия предусматривает рост объемов заготовки древесины (при “стратегическом” сценарии – на 31% по сравнению с уровнем 2019 года) без значимого изменения подхода к охране, защите и воспроизводству лесов, способного принести видимые и понятные обществу результаты за период действия Стратегии. Стратегия предусматривает еще более быстрый рост объемов производства пиломатериалов (при “стратегическом” сценарии – на 54% по сравнению с уровнем 2019 года), что будет означать рост лесопользования в первую очередь за счет лучших лесов, с наибольшим выходом самой ценной древесины. И то, и другое может привести к резкому росту общественного недовольства ситуацией с лесами в стране, особенно если рост лесопользования затронет в первую очередь защитные леса в густонаселенных районах. Явных мер по смягчению негативных для общества последствий роста объемов заготовки древесины Стратегия не предусматривает.
2. Отсутствие конкретных мер по снижению масштабов потерь лесов, в первую очередь в результате лесных пожаров
В настоящее время лесные пожары являются главным конкурентом российской лесной промышленности в части потребления лесных ресурсов. Так, по данным ЕМИСС, объем учтенной заготовки древесины в России в 2019 году составил 219 млн. м3, а объем древесины сгоревших лесных насаждений – 313 млн. м3; площадь вырубленных насаждений составила 1,2 млн. га, а площадь сгоревших, по данным Института космических исследований РАН и Центра по проблемам экологии и продуктивности лесов РАН – 4,2 млн. га.
При этом Стратегия предусматривает фактически инерционное развитие ситуации с лесными пожарами и с охраной лесов от огня, какие-либо меры, способны качественно изменить эту ситуацию и принципиально снизить масштабы потерь, в Стратегии отсутствуют. При инерционном развитии ситуации, несмотря даже на отдельные предлагаемые улучшения, из-за нарастающих изменений климата, увеличения продолжительности пожароопасного сезона, количества и интенсивности аномальных засух, масштабы потерь лесов от пожаров будут скорее расти, чем сокращаться. Это будет вести к еще более быстрому исчерпанию ценных лесных ресурсов, в том числе в районах, которые, согласно Стратегии, являются перспективными для развития лесопромышленных кластеров.
Стратегия вообще никак не рассматривает ситуацию с так называемыми “зонами контроля лесных пожаров”, на которые сейчас приходятся основные связанные с пожарами потери лесов. В масштабах российского лесного комплекса это одна из важнейших проблем – но в Стратегии она даже не упоминается.
3. Ошибочный подход к исправлению ситуации с лесоучетными работами
В Стратегии справедливо отмечается, что одной из проблем, сдерживающих развитие лесного комплекса, является отсутствие достоверных актуальных сведений об имеющихся лесных ресурсах (в списке проблем эта идет первой). В качестве основной меры по решению этой проблемы Стратегия предлагает возложение лесоустройства на землях лесного фонда на федеральные государственные учреждения.
Однако, опыт последних четырнадцати лет показал крайне низкую эффективность единственного такого учреждения (ФГБУ “Рослесинфорг”) в части лесоучетных работ. В частности, в результате первого цикла государственной инвентаризации лесов (2007-2020 гг.) никаких практически значимых результатов получить не удалось. Самым наглядным подтверждением этого является тот факт, что в самом проекте новой редакции Стратегии результаты ГИЛ никаким образом не используются, хотя основной областью применения результатов выборочно-статистических исследований лесов должны быть именно стратегические оценки и планирование развития лесного комплекса. В Стратегии говорится о том, что на кадастровый учет поставлены лесные участки площадью 319 млн. га – это означает, что право государственной собственности Российской Федерации на земли лесного фонда к настоящему времени в полной мере зарегистрировано и защищено только примерно по 27% площади лесов. В Стратегии говорится о том, что установлены границы 787 лесничеств с описанием местоположения их границ на площади 439,5 млн. га – это означает, что федеральные полномочия, связанные с установлением границ лесничеств, и возложенные на Федеральное агентство лесного хозяйства, за 14 лет действия Лесного кодекса РФ 2006 года исполнены менее чем на треть.
Сосредоточение всех полномочий по лесоустройству (от размещения государственных заказов или заданий до выполнения и приемки работ и контроля их качества) в рамках одной структуры с подведомственными учреждениями может привести к похожим результатам, т.е. к дальнейшему снижению объемов и качества лесоучетных работ. Никаких иных существенных мер по исправлению ситуации с лесоучетными работами Стратегия не предлагает.
4. Ориентация на Концепцию интенсивного использования и воспроизводства лесов без критического анализа опыта ее применения
В части интенсивного использования и воспроизводства лесов Стратегия опирается на соответствующий документ 2015 года – “Концепцию интенсификации использования и воспроизводства лесов в Российской Федерации”. Этот документ пока не получил статуса нормативного правового акта; его публичная версия имеет статус “редакции, одобренной на совещании у заместителя министра природных ресурсов и экологии Российской Федерации – руководителя Федерального агентства лесного хозяйства И.В. Валентика 29 мая 2015 г”. Отсылки к не утвержденному отраслевому документу, имеющему лишь статус “одобренного на совещании”, в документе стратегического планирования, утверждаемом Правительством Российской Федерации, вряд ли можно считать правомерными.
Независимо от этого, срок существования этой Концепции к настоящему времени составляет уже пять с половиной лет (считая от дня ее “одобрения”). Это уже больше половины остаточного срока действия Стратегии, на который будет рассчитана ее предлагаемая новая редакция (десять лет с 2021 по 2030 гг. включительно). С учетом этого, представляется совершенно недопустимым использование такого документа или отсылки к его нормам без их критического анализа с учетом опыта практического применения. Необходимо отметить, что эта Концепция в целом и отдельные ее элементы неоднократно подвергались критике в профессиональном сообществе работников лесного хозяйства, и без серьезного анализа накопленного опыта ее применения дальнейшее следование ей представляется нецелесообразным и даже опасным.
5. Очень плохая проработка вопросов, связанных с развитием лесной науки и лесного образования
Стратегия содержит крупный (пять страниц) раздел “Научно-техническая модернизация лесного хозяйства на основе научных достижений и подготовка кадров. Однако, в этом разделе отсутствуют анализ причин того, что большинство современных научных достижений в области лесоводства оказывается невостребованным в современном российском лесном хозяйстве, и меры по изменению этой ситуации.
В частности, Стратегия не дает ответа на вопрос о том, как новые научные достижения в области лесовыращивания могут воплощаться в практику, если почти любые действия лесоводов самым жестким образом зарегулированы многочисленными и очень детальными нормативными правовыми актами, часто противоречащими не только современным научным достижениям, но даже и простым нормам здравого смысла и тому, что было известно лесоводам прошлого и позапрошлого веков. В Стратегии даже не упоминается, что для любых научных экспериментов и опытов лесопользователь обязан по действующему законодательству заключать отдельный договор аренды на отдельный вид использования лесов – “для осуществления научно-исследовательской деятельности, образовательной деятельности”, с отдельной платой и отдельным немалым документооборотом, и с большим риском административного или уголовного преследования за отклонение от тех или иных норм лесного законодательства. “По умолчанию” ни лесопользователи, ни специализированные государственные лесохозяйственные учреждения в настоящее время не имеют права на проведение опытов и экспериментов, выходящих за рамки стандартных жестких правил. В таких условиях лесное опытное дело не может развиваться вне небольших специально отведенных территорий, например, учебно-опытных лесхозов.
Стратегия отмечает, что к числу рисков для кадрового обеспечения лесного хозяйства относятся падение престижа профессии и низкая мотивация для качественного выполнения работ. Однако, причины этих рисков не анализируются, и предлагается очень ограниченный набор мер по их снижению (фактически – только включение лесных специалистов в перечень тех, кому оказываются меры поддержки для молодых специалистов в сельской местности, и ограничения на совместную работу родственников). Никаких мер, способных привлечь в лесное хозяйство достаточное количество молодых специалистов хотя бы для того, чтобы компенсировать отток старых кадров, Стратегия не предлагает.
Кроме того, Стратегия в части, касающейся государственного управления лесами и развития лесного хозяйства, содержит большое количество более мелких и частных недостатков.
С учетом всего вышеизложенного, Стратегия в предложенном виде не может служить основой для совершенствования системы государственного управления лесами и развития лесного хозяйства, следование ей может привести к принятию целого ряда ошибочных решений и многочисленным долгосрочным неблагоприятным последствиям. Ошибочные решения в области лесного хозяйства неизбежно приведут в дальнейшем к невозможности реализации и той части Стратегии, которая касается развития лесной промышленности.
В связи с этим часть Стратегии, касающуюся государственного управления лесами и развития лесного хозяйства, необходимо полностью переработать.
23 декабря 2020 года
Руководитель лесного отдела ОМННО “Совет Гринпис” А.Ю.Ярошенко
