02/07/2011
0Необходим или нет России новый Лесной кодекс? Нужна ли нашей стране частная собственность на лес? В какую сторону должно развиваться отраслевое законодательство? Эти и другие вопросы обсуждались в ходе научно-практической конференции «Правовое регулирование использования и охраны лесов», организаторами которой выступили МГУЛ и Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (ИЗиСП).
"Удар по правам" или суровая необходимость?
Начальник правового управления Федерального агентства лесного хозяйства Иван Советников обозначил официальную позицию Рослесхоза: положения Лесного кодекса требуют совершенствования, однако агентство против принятия нового Лесного кодекса.
Он выделил несколько причин необходимости совершенствования Лесного кодекса: необходимость преодоления «асимметричности» кодекса, доработки отдельных его институтов, учета изменений общественных, политических, социальных отношений. В развитие норм Лесного кодекса необходимо разработать 25 постановлений Правительства РФ и 39 приказов Рослесхоза, регулирующих лесные отношения.
Последующие выступления показали, насколько критические настроения царят в среде правоведов.
Юлия Шуплецова, заведующая отделом ИЗиСП, отметила, что в настоящее время отсутствует единая концепция развития лесного законодательства на государственном уровне. Всем известная Концепция социально-экономического развития РФ до 2020 г. содержит раздел о лесах, но на первом месте в ней стоит экономическое использование лесов.
Заведующий отделом аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП Сергей Боголюбов подвел итоги последних нескольких лет, в течение которых действует Лесной кодекс РФ. По его мнению, некоторые готовящиеся поправки в кодекс таят немалую опасность. Например, за состояние лесов, и особенно за их пожарное состояние, хотят сделать ответственными муниципальные образования. Между тем органы местного самоуправления в большинстве своем не владеют никакими средствами и способами управления защитой лесов.
Еще один пример – планируется внести изменения в законодательство, которые позволят «снимать» с должности муниципальных чиновников за неисполнение законодательства. По мнению Боголюбова, это неправомерно. Точно так же вызывает большие вопросы попытка законодательно ограничить для населения посещение лесов в случае пожарной опасности и объявления чрезвычайного положения. Боголюбов назвал это «ударом» по правам граждан.
Частная собственность: быть или не быть?
Приведение лесного законодательства в соответствие с гражданским законодательством, по мнению Юлии Шуплецовой, основной идеей имеет введение частной собственности на леса, которое сейчас невозможно с экологической точки зрения. Правоприменитель же под частной собственностью на леса понимает прежде всего «беру топор и делаю то, что хочу», в то время как зарубежный опыт показывает, что собственность – это не только право, но и ответственность.
Заведующий сектором эколого-правовых исследований Института государства и права РАН Михаил Бринчук в своем выступлении акцентировал внимание на том, что к разработке ЛК не были привлечены специалисты-экологи, лесорубы, лесники. Сейчас по Лесному кодексу лесные участки, находящиеся не на землях лесного фонда, могут находиться в частной собственности. По мнению Михаила Михайловича, частная собственность на природу – это кража, так как природа принадлежит всем.
Академик РАСХН, зав. кафедрой МГУЛ Николай Моисеев считает, что действующий ЛК не имеет преемственной связи со своими предшественниками, исказил понятие «леса» и подменил лесные отношения земельными: «лес» как единое целое является недвижимым имуществом, а не ресурсом, законодатель разорвал понятие «леса» на части – на землю и на древесную растительность.
Из-за возмущения широкой общественности из первоначального проекта кодекса была изъята формулировка о приватизации лесов, но сама конструкция при этом не изменилась. По словам Моисеева, леса если еще формально не переданы частному сектору, то подготовлены к этому факту.
Николай Моисеев подчеркнул, что в Лесном кодексе произошел слом принципиальных положений. Разрешительный порядок пользования был заменен на заявительный, который используется для частных лесов в зарубежных странах. Этот порядок, по мнению профессора, недопустим, так как государство теряет должный контроль не только за доходом, получаемым от эксплуатации лесов, но и за рациональным использованием его.
Доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой аграрного и земельного права Российского государственного аграрного университета – МСХА им. К.А. Тимирязева Григорий Быстров отметил, что леса Российской Федерации по существу уже приватизированы, поскольку значительная часть лесов вблизи крупных городов уже передана крупным компаниям на длительный срок и эти леса уже не выполняют своих экологических функций.
В настоящее время государственная собственность на леса себя не оправдывает, поскольку государство не имеет возможности эффективно управлять огромными лесными ресурсами, в связи с чем необходимо решить вопрос о разумном соотношении частной и государственной собственности на леса.
Понятия не имееет
Наталья Хлуденева, старший научный сотрудник ИЗиСП, считает, что основной дефект лесного законодательства – отсутствие понятия «лес» как объекта правового регулирования. В Лесном кодексе нет также понятия лесных отношений, поэтому сложно отграничить нормы лесного законодательства от норм других отраслей российского права. В результате возникают проблемы в определении объема полномочий и компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления в области лесных отношений. Большую проблему Наталья Хлуденева видит и в том, что Лесной кодекс не закрепил должным образом такие понятия, как «лесная инфраструктура», «лесоперерабатывающая инфраструктура», «заготовка древесины для собственных нужд», «работы по охране лесов от лесных пожаров».
Организатор форума, декан гуманитарного факультета МГУЛ, доктор юридических наук, профессор Елена Майорова в своем выступлении остановилась на проблемах совершенствования учета лесов. Она назвала «непонятной» позицию законодателя, который разделил государственную инвентаризацию лесов и лесоустройство, поместив их в разные главы Лесного кодекса. Елена Майорова акцентировала внимание на том, что создание национальной системы ГИЛ, подобной системам, действующим в европейских странах с сильными экономиками, требует больших материальных вложений со стороны государства.
Александр Ялбулганов, профессор финансового права из Высшей школы экономики, говорил о платности использования лесов. Особенности платы по договору купли-продажи определяются на основе минимального размера платы, определение которого содержится в ч.2 ст.76 Лесного кодекса. Договор купли-продажи заключается с победителем аукциона, который проводится путем повышения начальной цены заготавливаемой древесины. Здесь профессор обратил внимание на проблему соотношения начальной цены с минимальным размером платы. По его мнению, начальная цена предмета аукциона не может быть ниже минимального размера платы.
Алексей Евстафьев, заместитель начальника департамента лесного комплекса Вологодской области, озвучил предложения своего региона, которые во многом направлены на решение проблем, свойственных всему лесному сектору, и могут быть урегулированы только на федеральном уровне – через поправки в Лесной кодекс. По его словам, большой проблемой является кризис неплатежей за использование лесов по договорам аренды. Решение Алексею Евстафьеву видится в установлении на уровне закона возможности бесспорного взыскания задолженности по арендной плате до определенного ее размера без судебного решения за счет денежных средств на счетах арендатора или иного имущества неплательщика.
Охранная грамота
Правовое регулирование охраны лесов стало одной из центральных тем конференции.
Кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник ИЗиСП Дмитрий Сиваков говорил о том, что в настоящее время игнорируется водоохранная функция лесов. В соответствии со статьей 104 Лесного кодекса РФ в лесах водоохранных зон запрещены сплошные рубки, однако готовится законопроект, в соответствии с которым будет разрешена сплошная вырубка лесов запретных полос вокруг водных объектов для размещения на их территориях нефтегазовых комплексов.
Также в лесах водоохранных зон запрещено применение токсичных препаратов для охраны лесов, ведение сельскохозяйственных работ (за исключением сенокошения и пчеловодства), создание и эксплуатация лесных плантаций, а также размещение объектов капитального строительства, за исключением линейных объектов и гидротехнических сооружений. Вместе с тем упомянутый законопроект предполагает расширение перечня исключений из этого запрета за счет включения в него объектов нефтегазового комплекса.
Дмитрий Сиваков привел зарубежные примеры. Во Франции хозяйствующий субъект не может без предварительного разрешения вырубать лесную растительность. Для этого он должен представить уполномоченным органам декларацию о намерениях. Вырубка лесов защитной категории там полностью запрещена. В Белоруссии, Украине, Армении, Молдове, Узбекистане и Казахстане существуют категории лесов, выполняющих водоохранную функцию. Модельный Лесной кодекс СНГ признает водоохранные функции за двумя из трех категорий лесов, не относящихся к эксплуатационным по своему назначению.
Научный сотрудник Санкт-Петербургского научно-исследовательского Центра экологической безопасности РАН Алена Кодолова отметила, что в сфере лесных отношений имеет большое значение законодательное регулирование экологического страхования. Такое страхование повышает уровень защиты имущественных интересов государства как собственника лесных ресурсов. Кроме того, подобный механизм снижает нагрузку на эксплуатирующие организации в связи с необходимостью возмещения вреда, так как бремя по выплатам ложится на страховые компании.
Однако в принятом Федеральном законе от 27.07.2010 г. № 225-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте» из перечня объектов страхования полностью исключена ответственность за причинение вреда окружающей среде, в том числе лесному фонду, что, по мнению Алены Кодоловой, свидетельствует о продолжении процесса деэкологизации законодательства.
Всего на конференции прозвучало более двух десятков выступлений. Как резюмировали ее участники, совместное обсуждение различных аспектов использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов представителями лесной науки и высшей школы с участием специалистов Рослесхоза должно способствовать принятию выверенных решений как в законодательной, так и в практической сфере.
